行刑诉讼交叉案件的裁处机制
————以行政权与刑罚权的双重法律关系为视角
作者:田宏杰  
    摘要:  中国法体系语境下的行刑诉 讼交叉案件的产生,既源自违法与犯罪二元化处理机制中临界点的模糊性,又来自行政机关与刑事诉讼机关职权的交叉重叠,而最根本原因乃在于实体法中行政权与刑罚权的双重法律关系,即行政处罚权与刑罚权在惩罚严厉程度上的递进关系以及刑罚权对行政管理权(狭义)的保障关系。据此,行刑诉讼交叉案件可分为两类:一是以行政处罚行为为诉讼标的的行刑诉讼交叉案件;二是以行政管理行为(狭义)为诉讼标的的行刑诉讼交叉案件。前者的处理应秉持“刑事先行,先刑后行”的规则,后者的处断则应坚持“行政先行,刑事后理”的规则。
    关键词:  行政诉讼 刑事诉讼 交叉案件 处理模式

一、引言

行刑诉讼交叉案件是指因诉讼标的、诉讼当事人等诉讼要素交叉,使得行政诉讼案件与刑事诉讼案件处理的实体结果发生冲突的案件。为协调此类案件处理,实务部门逐渐探索形成了“先刑后行,以刑止行”的审理原则,学界则发展出了分别以“刑事先理”和“行政先理”为原则的不同处理路径。而行刑诉讼交叉案件处理模式的科学构建,不仅是协调并理顺行政诉讼与刑事诉讼关系,保障当事人合法权益的重要途径,更是实现现代法治正义、树立司法权威和统一司法秩序的重大课题。因此,笔者拟通过对行刑诉讼交叉案件范围的梳理,发掘行刑诉讼交叉案件产生的缘由,进而提出行刑诉讼交叉案件处理机制的重构建议,以期对行政犯时代的审判再造和司法改革有所助益,并就教于方家。

二、引发主体:行刑诉讼交叉案件的缘起分析

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(2000)(以下简称“《行政诉讼法解释》(2000)”)51条第6项规定:“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的,中止诉讼。”待中止诉讼的原因消除,诉讼再行恢复,因之,并非所有的刑事案件审理都应当优先于行政案件的裁决,只有当行政案件必须以相关刑事案件的审理为依据时,才可以优先审理刑事案件,反之则不然而实践中,审判机关大多以上述司法解释赋予的程序决定权为据,习惯以“审理行政案件中发现刑事案件”为由,适用“刑事优先”处理原则,中止行政诉讼,而不论案件行刑诉讼交叉的本质究竟,缘由如何,从而常常造成行政诉讼案件的久拖不决。因之,有必要结合诉讼法与实体法法理,对司法实务中的行刑诉讼交叉案件相关情形进行抽丝剥茧的条分缕析。行刑诉讼交叉案件离不开各方诉讼主体的参与,故以参与主体为标准,可以将该类案件的引发主体划分为4种情形。

(一)审判机关引发的行刑诉讼交叉

审判机关对审理行政案件中发现当事人涉嫌刑事犯罪者,应当中止诉讼并移送刑事司法机关还是待行政诉讼完毕再行移送,无论学界还是实务部门,均聚讼纷纭,莫衷一是。如【案例1】中,法院在审理行政相对人不服因其妨害公务被行政处罚而提起的行政诉讼中,认为该行政相对人实施的妨害公务行为情节严重,符合妨害公务罪的构成要件,构成妨害公务罪。对于此案,法院究应先行裁判行政诉讼案件,还是直接移交刑事司法程序?根据《行政诉讼法解释》(2000)相关规定,该案法官需要对行政诉讼与刑事诉讼判决结果何者属于“前提”进行判断,从而决定诉讼进程。这意味着,该案法官拥有判断“何者为前提依据”的权限,该司法解释实际上赋予了法院处理行刑诉讼交叉案件的程序决定权。更为严重的是,判断“何者为前提”并不是一件轻而易举的事,而是“一千个人就有一千个哈姆雷特”的不休争论,于是,司法解释要求的“区别对待”,遂被审理法官“异化”为一概“刑事优先”。

(二)刑事侦查机关引发的行刑诉讼交叉

在行政诉讼过程中,当公安机关是行政处罚机关时,公安机关可能在行政相对人对其提起行政诉讼过程中以行政相对人涉嫌刑事犯罪为由,进行刑事立案侦查,引发行政诉讼与刑事诉讼案件的交叉。例如,【案例2】中,顾某因某公安厅违法限制其人身自由对其提起行政诉讼后,该公安厅以顾某涉嫌刑事犯罪为由向检察院提请批准逮捕。法院因审理行政诉讼案件需要,向看守所申请会见在押的顾某,但该公安厅拒绝了法院申请,导致该行政诉讼无法正常进行。《行政诉讼法解释》(2000)将刑事侦查行为排除于行政诉讼受案范围,导致各地法院针对公安机关在行政相对人提起行政诉讼后对行政相对人启动刑事程序的做法态度不一:有的法院直接裁定不予受理;有的法院裁定中止诉讼。而一旦公安机关以案犯脱逃等为由决定中止刑事诉讼,就会使得行政诉讼永无开始的可能。

(三)行政诉讼当事人引发的行刑诉讼交叉

在行政案件审理过程中,行政诉讼原告或被告可能因同一事由对行政相对人提起刑事自诉,要求法院追究行政相对人的刑事责任,从而引发行政诉讼与刑事诉讼案件的交叉。如【案例3】中,林某与邹某因琐事发生纠纷,邹某纠集一干人等闯入林某家殴打林某,并毁坏林某家部分家具。当地公安机关对邹某作出拘留10日的行政处罚决定。林某对公安机关的行政处罚不服,向上级公安机关提起申诉,上级公安机关作出维持原行政处罚决定后,林某仍不服,随即向法院提起行政诉讼。而在法院审理该行政诉讼案件过程中,林某又对邹某提起刑事自诉,法院予以受理。再如【案例4】中,某市国家税务局以涉嫌偷税对某医药公司处以200万元罚款,该公司不服,向省国家税务局申请行政复议被维持后,又向某市中级人民法院提起行政诉讼,要求撤销行政处罚决定。在法院开庭审理后判决前,市国税局稽查局以该公司涉嫌偷税罪向市公安局移交了该案,市公安局随即对该公司法定代表人刘某予以刑事拘留,并向市检察院提请批准逮捕。与此同时,该公司也向市检察院递交了刑事申诉书,认为公安机关在法院行政诉讼程序尚未结束前就予以刑事立案的做法是错误的,要求检察院依法予以纠正。

可见,行政审判组织与刑事审判组织虽然同属法院,但在对上述行刑诉讼交叉案件进行审理的过程中,依然可能因为具体职责权限、法律依据等对同一行为产生不同认识,并据此作出相互冲突的裁判结果。

(四)刑事诉讼当事人引发的行刑诉讼交叉

实践中,犯罪嫌疑人、被告人为影响刑事诉讼结果,针对以前行政机关的责任认定或行政确权等提起行政诉讼,要求法院撤销行政机关作出的于己不利的行政行为,从而引发行刑诉讼案件的交叉。例如,【案例5】中,某交警大队依据道路交通安全法认定陈某在驾驶摩托车致人死亡案件中负有主要责任。公安机关据此以陈某涉嫌交通肇事罪为由立案侦查。陈某认为交警的责任认定事实不清、证据不足,遂提起行政诉讼,要求法院撤销交警的责任认定。法院对陈某的行政诉讼予以受理,随后检察院以陈某涉嫌交通肇事罪为由对其提起公诉。

不难发现,上述行刑诉讼交叉案件中,有的是刑事诉讼过程中出现行政关联问题需要解决,有的是行政诉讼进程中出现刑事关联问题需要判断,但本质上均为行政行为是否有效和刑事犯罪能否认定的问题。而只有在明确行刑诉讼交叉案件的交叉原因的基础上,方能合理构建行刑诉讼交叉案件处理模式,进而防止行政诉讼判决与刑事诉讼判决之间发生实质性冲突。

三、本源追溯:行刑诉讼交叉案件的成因探析

对于行刑诉讼交叉案件产生的冲突,有学者将其归结为行政诉讼法或刑事诉讼法对交叉案件协调处理程序设计的不尽合理所致。笔者认为,从时间顺位角度看,交叉案件处理机制不完备与其说是行刑诉讼案件发生交叉的原因,毋宁说是交叉案件裁判结果冲突的一个诱发因素。正是因为行刑诉讼案件发生交叉,才导致案件处理结果上的冲突。此其一;其二,从程序法与实体法的关系来看,程序法的目的是通过动态程序将解决利益冲突为己任的静态实体性法律规范转变为现实。故在笔者看来,行刑诉讼交叉案件中的程序法适用冲突其实是表象,其本质乃在于法律责任的实现方式及裁判结果上的冲突。由是,只有深入挖掘实体法之间的相互关系并深刻检视司法实务部门之间的权力配置,方能探得行刑诉讼交叉案件的发生本源。

(一)行刑诉讼交叉案件产生的规范原因

行刑诉讼交叉案件产生的规范层面原因,在于行政法与刑法规制范围的界限不明。从行政法与刑法的各自定位来看,行政法是维护国家社会法秩序的法律规范,具有积极主动施行的特点,而刑法作为行政法等其他部门法得以贯彻实施的保障法而存在,具有被动触发的特点。从行政法与刑法的本质定位来看,二者协调配合,共同为法秩序的确立维护发挥作用。然而,与西方多数国家刑事立法与行政立法不同的是,我国刑法对犯罪行为的界定采取的是“立法定性+司法定量”的双重认定模式,即刑法对犯罪行为的界定不仅以危害行为的刑事违法性为条件,还要求其具备一定程度的社会危害性,情节显著轻微的危害行为并不作为犯罪处理。质言之,不具有严重社会危害性的行政不法行为无需作为行政犯罪处理,只需给予行政处罚即可。然而,违法与犯罪的二元化法律体制使得大量危害社会的行为究竟是行政违法还是刑事犯罪界限不清,且囿于行政执法机关整体认知水平、取证程序及证明标准等主客观因素限制,可能会对行为人的行为性质产生认知上的差异,从而引发行刑诉讼案件交叉的关联。

(二)行刑诉讼交叉案件产生的部门职责原因

在违法与犯罪二元化法律处理机制下,权力配置出现交叉与重叠具有一定的必然性,而这正是行刑诉讼案件发生关联的部门职责原因。例如,公安机关内部虽有不同分工,但毕竟属于同一行政系统,其既拥有行政执法权又同时承担着刑事司法职责这一“身兼两职”的现实,为行刑诉讼案件发生交叉创造了客观条件。

首先,从公安机关的职责权限来看。根据相关法律规定,公安机关拥有行政治安管理与刑事司法侦查双重职权,因而在一定程度上,立法赋予了公安机关针对同一行为到底属于一般行政违法行为还是双重违法兼具的刑事犯罪行为的“自由裁量权”。如此“可左可右”的职权行使,究属行政行为还是刑事司法行为,显然界限不明。更有甚者,公安机关针对不服行政处罚决定而提起行政诉讼的原告径行启动刑事追诉程序,以阻止自身为被告的行政诉讼的进行。

其次,从审判机关的职责权限来看。原则上,同一审判机关均下设不同的审判组织,分别负责民事、行政与刑事等不同性质案件的审判。囿于案件性质差异,不同案件中审判人员的专业素养、诉讼程序及其价值目标、证明标准、实体法依据等均有不同。当有关主体针对同一行为既提起行政诉讼又提起刑事自诉时,上述不同审判组织的差异将导致冲突性裁判结果的发生。

最后,从公、检、法刑事司法权力配置来看。根据刑事诉讼法相关规定,公安机关主要行使立案侦查权,检察院承担公诉与法律监督职责,法院主要开展刑事审判工作。三部门各司其职,分工负责、相互制约,以有效实现惩罚犯罪、保障人权的诉讼目的。但因诉讼阶段不同及相关主体对同一案件认知不一,导致行刑诉讼案件的关联交叉。例如,公安机关就行为人的违法行为作出行政处罚后,行政相对人不服该处罚决定提起行政诉讼,检察机关认为该违法行为涉嫌构成犯罪,行使刑事立案监督权,要求公安机关针对上述行为进行刑事立案侦查,势必引发行刑诉讼案件的交叉关联。

(三)行刑诉讼交叉案件产生的权力配置原因

行刑诉讼案件发生交叉的根源,在于行政权与刑罚权之间的双重法律关系。与西方国家的“三权分立”不同,我国行政权与司法权皆源于全国人民代表大会的授权,以全国人民代表大会为代表的立法机关之立法权、政府机关之行政权、司法机关之司法权三者之间,并非处于同等地位,尤其是行政权包括传统意义上的狭义行政管理权与一定范围内的行政处罚权。尽管狭义行政管理权与行政处罚权最终目的均为维持行政管理秩序,但具体发挥作用的途径不同。狭义行政管理权主要通过行政授权、行政确认等方式实现对社会秩序的积极维持,而行政处罚权则通过对违反狭义行政管理秩序行为进行处罚而实现对社会秩序的维护。可见,两者之间是被保障与保障的关系:若狭义行政管理权能够得到很好的行使,就没有必要启动行政处罚权;反之,只有在狭义行政管理权没有能够有效运行,行为人侵犯了行政法所确立维护的行政管理秩序时,方有必要启动行政处罚权。如此,行政权与刑罚权也应具有如下两个层面的法律关系:

1.刑罚权与行政处罚权的递进关系

尽管行政处罚权与刑罚权两者在权力适用主体、适用程序、适用对象等方面有着明显差异,但究其本质,两者均同属惩罚权,只是惩罚的严厉程度有所不同。行政处罚权与刑罚权作为具有同源属性的惩罚权,其目的具有一致性,均致力于维护行政管理秩序。当行为人违反行政管理秩序程度较轻时,被注重高效的行政处罚权单独惩治;而当行为人违反行政管理秩序程度较为严重时,为注重公正的刑罚权和行政处罚权共同惩治。可见,行政处罚权与刑罚权处于同一法律层面,两者并非是前置法与保障法的关系。因为在同一法律体系内,不可能存在具有同一惩罚属性的权力相互保障的情形,两者之间只可能是制裁分配递进的关系,共同维护狭义行政管理权的正常运行,以达维持社会秩序之功效。

2.刑罚权与狭义行政管理权的保障关系

如同行政处罚权对狭义行政管理权具有保障作用一样,刑罚权同样对狭义行政管理权的有效运行起着后盾保障作用。在社会管理中,狭义行政管理权处于第一序位,通过该权力的优先运行厘定行政权利义务关系。但当狭义行政管理权没有得到遵守时,会激发第二序位的行政处罚权,对行政相对人的行政违法行为进行处罚。但若行政相对人违反狭义行政管理权相当严重,无法通过行政处罚对其进行评价与遏制时,就会启动刑罚权。刑罚权与行政处罚权的这种惩罚递进关系,在法律层面表现为:行政法与刑法的关系犹如足球场上的前锋与后卫,在违法行为能够为行政法所调控时,就没有发动刑法的必要。只有当违法行为已经冲破行政法调控的范围,为行政法律责任不能单独合理评价时,刑法才作为保障法施以援手,将此种行为认定为犯罪行为,予以刑事制裁。

综上,行刑诉讼交叉案件的产生源于行政权与刑罚权的两层法律关系:一是刑罚权与狭义行政管理权之间保障与被保障的关系,二是行政处罚权与刑罚权在严厉程度上的递进关系。

四、孰先孰后:行刑诉讼交叉案件的类型划分和处理原则

(一)行刑诉讼交叉案件的类型划分

行刑诉讼交叉案件的类型划分对准确把握案件本质,厘清交叉案件的处理原则至关重要。而通览相关文献,虽有学者就行刑诉讼交叉案件的突出问题进行了研究,但却几未涉及行刑诉讼交叉案件的类型;而有学者虽然关注到此问题,但或者根据刑事诉讼中的公诉与自诉标准,将行刑诉讼交叉案件区分为行政诉讼与刑事公诉和行政诉讼与刑事自诉两种交叉类型,或者依据“何者为前提”,将行刑诉讼交叉案件区分为以行政诉讼为前提与以刑事诉讼为前提两类,但对于行刑诉讼交叉案件产生的症结和本质及其相应处理原则的建构,无论在问题意识还是解决方案上,难言有“源于实践,高于实践”的理论贡献。

实际上,分类的目的在于追本溯源,把握事物本质,厘清其间错综复杂的关系。故笔者以为,行刑诉讼交叉案件的分类标准只能源于行刑诉讼交叉案件的起因—行政权的两种表现形式。既然行政权可根据是否具有惩罚性分为狭义行政管理权与行政处罚权两种,则具体行政行为可据其权利来源的不同形式,区分为行政处罚行为与行政管理行为(除行政处罚行为以外的其他具体行政行为)两类。又因行政诉讼的诉讼标的是行政主体实施的具体行政行为的有效性,基于具体行政行为提起的行政诉讼也就可以相应分为两类,即针对行政处罚行为提起的行政诉讼和针对行政管理行为提起的行政诉讼。由是,行刑诉讼交叉案件也就表现为以下两种类型:

1.诉讼标的为行政处罚行为的行刑诉讼交叉案件

 

 

 

显然,在诉讼标的为行政处罚行为的行刑诉讼交叉案件中,行政处罚行为是否有效,是其行政诉讼的诉讼标的所在,而应否追究行为人的刑事责任则成为刑事诉讼的集中争议焦点。由于行政主体是否严格按照行政法律进行行政处罚是行政处罚是否有效的关键,而能否追究行为人的刑事责任则是判断开启刑罚权是否正当的依据,因之,行政处罚权与刑罚权在惩罚程度上的递进法律关系实乃此类交叉案件产生的根本缘由。正是因为行政处罚不能单独合理评价行政相对人的行政违规行为及其对行政管理秩序的侵害程度,才有发动刑罚权的必要,也才有行刑诉讼交叉案件的产生。

有必要指出的是,正是因为行政处罚与刑罚在惩罚程度上的递进关系,使其在很多情形下对单纯行政违法与双重违法的刑事犯罪行为无法作非此即彼的区分。尤其是当行政处罚机关在面对行政相对人不服行政处罚决定从而提起行政复议或行政诉讼时,行政机关旋即以行政相对人的违法行为可能涉嫌刑事犯罪为由移送公安机关等刑事侦查机关。而当该行政处罚机关是公安机关时,因其行政处罚与刑事侦查双重职能的叠加,使其作出涉嫌刑事犯罪的决定更具便利性。这样一来,对于行政相对人而言,本来作为私诉重要救济手段的行政复议与行政诉讼,很可能因为行政机关阻却行政相对人寻求救济的主观意愿与单纯行政违法和双重违法的刑事犯罪行为临界点判断上的客观困难的相互叠加,而变得有名无实。

2.诉讼标的为行政管理行为的行刑诉讼交叉案件

 

 

 

 

此类交叉案件中,行政诉讼争议焦点集中于行政管理行为是否合法有效。由于此类案件发生交叉关联源于前置行政法与后盾刑事法之间的被保障与保障关系,从行政相对人角度看,此类行刑诉讼交叉案件根源于行为人是否违反了行政管理法律、法规,是否侵犯了行政管理秩序。当行为人的行为严重侵害狭义行政管理权,且不能被行政处罚权的行使单独合理评价或有效遏制时,就有可能引起刑罚权的发动。故而,启动刑罚权的前提是存在合法的行政管理行为,如果行政管理行为缺乏法律依据,其也就丧失了获得刑罚权保障的正当性。

由于该类行刑诉讼交叉案件均涉行政犯,而对行政犯认定的前提是行政法律关系是否遭受破坏,只有当行政法律关系被侵害,刑法的介入方具有可能。这意味着,认定行政法律关系是否遭受侵害,即确认行政管理权的行使是否具有合法性成为刑事司法发动刑罚权的必要前提。因为“在整个国内法律体系中,刑法以外的其他部门法,是统制社会的第一道防线,统治阶级把绝大多数危害社会的行为,作为民事、经济、行政违法行为予以制裁,只有当行为达到相当严重的社会危害性程度、采用其他部门法手段难以充分保护时,才动用刑法进行抗制。”这也是刑法具有谦抑性的重要原因。

(二)行刑诉讼交叉案件的处理原则

1.“刑事先理,先刑后行”的处理原则

在诉讼标的为行政处罚行为的行刑诉讼交叉案件中,行政处罚行为已然作出,以行政处罚为标的的行政诉讼进程并不能阻碍行政处罚的继续执行,同时又因为存在行政处罚不能单独充分评价违法行为社会危害性的可能,故应首先解决行为人是否应当承担刑事责任的问题,因而应秉持“刑事先理,先刑后行”的处理原则。

其实,对此类交叉案件采取“刑事先理,先刑后行”的处理原则,还源于针对同一行为性质的判断标准与判断主体的特殊性。具体而言,判断某一行为是构成前置法上的不法行为还是刑法上的犯罪行为,不同职能主体可能会有不同的认定标准,结果差异明显。根据职能分工,只有刑事审判组织因其具备专业技能与刑事审判权限方可对行为是否构成犯罪作出专业权威判断,包括法院行政审判组织在内的其他职能主体认为某种行为构成犯罪,并将相关材料移送至公安机关等刑事侦查机关这一行为性质,也只能界定为刑事犯罪线索的移送。更为重要的是,刑事审判采用最为严格的刑事诉讼程序,在依法保障被告人合法权益的前提下,采行最严格的刑事证明标准—排除合理怀疑。尤其是当实体正义与程序正义发生冲突时,优先保障程序正义,以最大程度地践行刑事诉讼法的人权保障精神。若刑事审判组织认定该行为构成犯罪,原行政诉讼应当中止,并将相关犯罪材料移送至刑事审判组织,待刑事审判组织作出生效裁判后,原行政审判组织根据刑事审判结果方可决定是否继续开展及如何开展行政审判。

2.“行政先理,先行后刑”的处理原则

在诉讼标的是行政管理行为的行刑诉讼交叉案件中,刑罚权与行政管理权(狭义)之间是保障与被保障的关系。行政管理权(狭义)运用是否合法的认定成为刑事责任认定的前提,因而此类交叉案件的处理必须首先解决行政管理行为的合法有效性问题,也就是应当秉持“行政先理,先行后刑”的处理原则,在行政诉讼争议解决后,再行处理刑事诉讼案件,以发挥刑罚权对行政管理秩序的保障作用。

应当指出的是,此类诉讼交叉案件中行政审判认定的结果,一般是刑事犯罪认定的依据,但也并不尽然。如甲违反交通运输管理法规,引发重大交通事故,交警认定其负主要责任。甲被公诉至某法院。审理中,甲不服交警对交通事故责任的认定,提起行政诉讼。遵循“行政先理,先行后刑”的处理原则,刑事审判组织应该等待行政审判组织对交警认定的交通事故责任的裁判结果。不过,需注意的是,该原则中的先后顺序不能简单理解为刑事审判组织对行政审判组织认定结果的接受。假设行政审判组织认定交警对于交通事故责任的认定结果合法有效,刑事审判组织也不能径行采取行政审判组织的认定结果,直接认定行为人符合交通肇事罪中的负有主要责任这一构成要件要素。相反,刑事审判组织仍应按照刑事法律判断行为人违反交通运输法规行为与造成严重后果之间是否存在直接因果关系,并结合其他规范要素综合判断行为人是否构成交通肇事罪。

上述情形可进一步引申为行政认定在刑事诉讼中的适用问题。行政审判虽然不同于典型的行政认定,但行政审判的认定依据依然源于行政法律规定、行政解释甚至行政答复或批复等。若不加区分地将行政审判结果作为刑事审判的依据,这无异于将行政解释等作为认定刑事犯罪的依据,进而消解了刑法在犯罪规制上的相对独立性,从而与宪法秩序视野下的部门法体系中的刑法定位以及罪刑法定原则精神相抵牾。因此,刑事审判组织需要对行政审判组织认定结果进行实质性审查,若行政审判组织认定依据与刑事法律和相关刑事司法解释的规定冲突,则行政审判组织裁判结果难以直接作为刑事审判依据。倘若针对该行为或不确定法律概念既无行政法明文规范,也无相应立法解释或司法解释规定,行政审判组织根据行政解释作出裁判的,刑事审判组织可将该裁判依据视为“社会普遍经验法则”,进而认可该裁判结果。

综上,由于两类行刑诉讼交叉案件产生缘由不同,前一类是因为行政处罚与刑罚在惩罚严厉性上的递进关系所导致,后一类是因为刑罚权对行政管理权(狭义)具有保障作用所引起。二者产生缘由不同,对其处理的原则自应有别。

五、规则设计:行刑诉讼交叉案件的处理机制和运行分析

立足于上述对行刑诉讼交叉案件的类型划分以及处理原则的分析梳理,对于行刑诉讼交叉案件解决机制的探讨也就水到渠成,即根据行刑诉讼交叉案件不同类型的产生缘由及其可能造成的冲突结果,分别采取不同的处理方式以预防和避免此种冲突的发生,并最大限度地实现诉讼效率,保障当事人的合法权益。具体而言,依引发主体的不同,行刑诉讼交叉案件的处理机制主要涉及四个方面。

(一)法院引发的行刑诉讼交叉案件处理

根据法院引发的行刑诉讼交叉案件的具体类型,笔者以为,可分别如下处理:

第一种情况,法院在审理诉讼标的是行政处罚的行政诉讼案件中,发现行政相对人的行为可能构成犯罪,应当移交刑事诉讼并中止行政诉讼,待刑事诉讼完结后,再行审理行政诉讼。如果法院认为行政相对人的行为已经构成犯罪,但是情节轻微,没有必要给予刑事处罚的,也可以继续行政诉讼程序,不移交刑事诉讼机关处理,如此,既可建犯罪预防之功,又能收刑法谦抑之效。如【案例1】中,如果行政相对人的行为已经构成犯罪,但是情节轻微可以免予刑事处罚的,可以不再追究其刑事责任,直接作出维持行政处罚判决即可。

第二种情况,法院在审理诉讼标的是行政管理行为的行政诉讼案件中,发现行政诉讼当事人涉嫌犯罪的,应当首先对行政诉讼作出判决,再行决定是否移交刑事诉讼程序。因为只有确定了行政管理行为的合法有效,才能继续判断行政诉讼当事人是否应当承担刑事责任。

实践中,法院引发的行刑诉讼交叉案件的处理,主要涉及上述第二种情况。例如,最高人民法院在(2008)行他字第15号司法解释中指出:人民法院在审理有关房屋登记行政案件中,发现涉嫌刑事犯罪问题的,不应将该案全案移送公安机关处理,而应区别不同情况分别处理。该司法解释涉及的“房屋登记行为”就属于行政管理行为。具体而言,人民法院应当依据第三人是否善意取得,对具体行政行为是否违法,购买行为是否有效作出判决。这一处理方式和笔者就法院引发的行刑诉讼交叉案件的第二种情况处理思路完全一致,通过先确定行政管理行为是否合法有效,为继续判断行政诉讼当事人是否应当承担刑事责任奠定基础。

但同时,上述司法解释又规定,法院在行政诉讼过程中,不能确定第三人是否善意取得的,应当中止案件审理,待有权机关作出有效确认后,再恢复审理,以致实践中,法院在审理涉房屋产权登记纠纷过程中,一旦发现有涉嫌犯罪事实的,即以难以判断第三人是否为善意取得为由,裁定中止行政诉讼或驳回起诉,将涉嫌犯罪线索移送公安机关立案侦查。例如,姜红实诉上海市房地产登记处等房地产行政登记案、吴秀银诉上海市不动产登记局行政登记案、陈锦涛诉仙居县国土资源局案等。

笔者以为,上述法院做法均存在问题,仅以陈锦涛诉仙居县国土资源局案为例。该案中,判断房屋登记机关为陈卫斌过户涉案房屋产权的行政管理行为是否合法,乃是行政机关的职责所在,而陈卫斌向房屋登记机关提供的离婚协议与其在民政局存档的离婚协议内容明显不一致,人民法院只需通过简单的证据调查即可查明这一事实,从而证明房屋产权登记管理机关的具体行政行为违法,判决其承担相应的行政和民事责任。在此前提下,可将有关人员涉嫌犯罪的线索移送公安机关侦查,进一步追究有关刑事和民事责任,并不存在需要先查明陈卫斌的行为是否犯罪,才能判断房屋登记机关的具体行政行为是否违法的必要。相反,简单以行政机关的行政管理行为相对人涉嫌犯罪为由,将案件一“移”了之,必然导致行政争议本身在较长甚至很长时间内无法解决,使得当事人诸多民事、行政权益长期处于不确定状态,侵害了当事人的合法权益。退一步说,即使法院认为行政机关的具体行政行为合法,也不必然否认相关当事人涉嫌犯罪。同样以该案为例,假设陈卫斌采用某种胁迫方式,强迫前妻协助其将原本约定给儿子的房屋过户到自己名下,国土资源管理部门不知胁迫这一事实,为其办理了房屋产权登记的,或是陈卫斌窃取了前妻及其儿子的相关证件,办理了房屋产权登记,国土资源管理部门没有过错的,法院即应判定行政机关的行政管理行为合法,当事人涉嫌相关犯罪的,仍可移送司法机关处理。

当然,实践中也有法院在审理行政机关行政管理行为的诉讼过程中发现涉嫌刑事犯罪,坚持先对行政诉讼作出判决,再行决定是否移交刑事诉讼程序,从而妥当地处理了行政诉讼与刑事诉讼的关系。例如,西子电梯集团有限公司诉武汉市住房保障和房屋管理局房屋管理行政登记案。原审法院以公安机关对本案已经进行刑事立案侦查为由裁定驳回原告起诉。二审法院认为,原审法院适用法律依据错误,遂裁定撤销原审法院行政裁定,指令湖北省武汉市江汉区人民法院继续审理。再如,甘红芳不服行政判决上诉案中,徐浩与案外人张林霞持《公证书》等相关材料,向市国土局申请办理涉案房屋产权转移登记。市国, 土局经审核,作出将甘红芳的涉案房屋产权变更至徐浩名下。甘红芳发现后,即到南京公证处查询,经查询得知徐浩所持《公证书》上的南京公证处公章及公证员签名章均系伪造。甘红芳随即向原审法院提起房屋买卖合同纠纷之诉,原审法院经审理,裁定该案移送公安局处理。期间,原审法院因甘红芳向原审法院提起房屋买卖合同纠纷之诉,中止行政诉讼审理,后恢复审理并做出判决。二审法院认为,原审判决认定事实不清,适用法律错误,裁定撤销一审判决,发回重审。

上述两则案例,所诉标的均为行政机关的行政管理行为,西子电梯集团有限公司诉武汉市住房保障和房屋管理局房屋管理行政登记案中,行政机关首先存在适用法律错误,并据此将涉嫌犯罪事实移送公安机关处理,对所诉行政诉讼中止审理,二审法院依法纠正了一审法院的错误,并将案件发回重审。发回重审后,一审法院如何审理本案,是简单修改法律适用依据,继续中止本案行政诉讼审理,还是依法对所诉争议进行审理,对所诉行政机关的行政管理行为进行裁决,虽囿于案件再审信息无法查找,但笔者大胆猜测,继续中止案件审理是再审处理的大概率可能。在甘红芳不服行政判决上诉案中,虽然案件本身涉嫌刑事犯罪,但令人欣喜的是,一审、二审法院均对所诉具体行政管理行为进行了实体审理。不过,透过判决仍可发现,一审法院其实仍有很多顾虑,一方面肯定被告行政机关的行政行为违法,另一方面又对被告是否应对原告造成的损失承担刑事责任不置一词。这一判决看似矛盾,实则可能是基于案外压力的一种无奈选择。二审法院依法将本案发回重审,有利于督促一审法院依法审理本案。

(二)公安机关引发的行刑诉讼交叉案件处理

公安机关引发的行刑诉讼交叉案件,同样源于刑罚权与狭义行政管理权及行政处罚权的双重关系。若因诉讼标的为行政管理行为引发的行刑诉讼交叉,则应秉持“行政先行”的原则,优先处理行政诉讼案件,尔后根据行政诉讼处理结果再行启动刑事诉讼程序。如此,可在优先判断行政管理行为是否合法的基础上,充分发挥司法权对行政权的监督作用,以防止公安机关滥用刑事司法权现象的发生。

但鉴于公安机关同时拥有行政处罚权与刑事立案侦查权的现实,对其引发的诉讼标的为行政处罚的行刑诉讼交叉案件,不能简单套用“刑事优先”原则。为防止公安机关因上述职能交叉重叠而在行政诉讼案件中随意开启刑事诉讼程序,有必要在完善法律监督的基础上,构建侦查回避制度。具体设计如下:在行政相对人以公安机关为被告提起的行政诉讼案件中,经检察机关审查需要对该行政相对人进行刑事立案侦查的,应当由作出行政处罚决定以外的公安机关进行立案侦查。如【案例2】中,作出行政处罚决定的公安机关及其所辖公安机关均无权对行政诉讼原告进行刑事立案侦查。在检察机关审查批准的基础上,可以由其他公安机关对行政诉讼原告进行刑事立案侦查。

(三)行政诉讼当事人引发的行刑诉讼交叉案件处理

行政诉讼当事人引发的行刑诉讼交叉案件,主要表现为就同一事由提起刑事自诉,意图追究行政相对人刑事责任。该类案件因属诉讼标的为行政处罚行为的行刑诉讼交叉,理当坚持“刑事优先”处理原则,并视刑事判决结果决定是否继续审理行政案件。如【案例3】中,若法院认定侵权人邹某构成犯罪,对其判处刑罚,则没有继续进行行政诉讼的必要,将原有行政处罚吸收于刑罚即可。当然,若刑事处罚内容不能完全吸收行政处罚内容的,可在刑事处罚之后,继续审理行政诉讼,在不能被刑事处罚吸收的范围内,对行为人予以相应行政处罚。

实际上,相关司法解释也坚持了上述“刑事优先”的处理原则。最高人民法院《关于人民法院应否受理当事人不服治安管理处罚而提起的刑事自诉问题的批复》(1993)指出:“……治安管理处罚决定生效后,当事人在法定期间内未就治安管理处罚决定提起行政诉讼,而就同一事实向人民法院提起刑事自诉的,只要符合刑事诉讼法的有关规定,并且被告人的行为是在追诉时效期限内的,人民法院均应受理。……”按照该批复精神,即便行政处罚已经对行政相对人生效,行政相对人仍然可以提起刑事自诉。实践中,行政相对人可能在行政诉讼立案受理阶段、审理阶段或者行政诉讼终结之后提起刑事自诉。行政相对人在提起行政诉讼过程中提起刑事自诉的,人民法院应当中止行政诉讼,按照刑事诉讼法的规定,先对刑事自诉进行审理。若法院认为侵害人的行为成立犯罪,受害人的刑事自诉成立的,说明行政机关对违法行为的定性存在错误,应当做出撤销行政行为的判决,依法做出刑事判决,并对行政处罚决定中可予折抵的行政拘留、罚款等行政处罚依法折抵相应刑罚;对行政处罚决定中如吊销营业执照等无法通过刑事判决实现的内容,可通过行政诉讼依法处理。若法院审理认为,行政相对人提起的刑事自诉之被告人行为不构成犯罪的,或者虽然构成犯罪,但不需要追究刑事责任的,则应继续进行行政诉讼的审理。

(四)刑事诉讼当事人引发的行刑诉讼交叉案件处理

刑事诉讼实践中,当事人通过提起行政诉讼确认诸如交通事故责任认定、知识产权确权等是否合法,以达到影响刑事判决结果的现象屡见不鲜。此类案件之所以发生交叉,源于刑罚权对狭义行政管理权的保障关系,而刑罚权发动的前提是行政管理行为的合法有效。质言之,如经行政审判确认行政管理行为违法无效,则刑罚权不会也不能为其提供保障。故而,作为狭义行政管理权行使表现形式的行政责任确认结果、权利确权结果等,应当是刑事诉讼发动的前提条件,其在证据体系上也就表现为交通事故责任认定书、知识产权确权通知书等用于指控犯罪的书证材料。由此决定,此类案件的处理机制应当首先对上述具体行政行为进行有效性审查,即秉持“行政先行,刑事后理”的交叉案件处理原则。

而实践中,有些案件的处理正是因为没有遵循“行政先行,刑事后理”的此类交叉案件处理原则,导致处理结论存在疑问。例如,姚希恺、黎平县德顺乡平阳村18组(以下简称“18组”)滥伐林木罪案。该案起因于黎平县政府将“18组”105亩集体林场划拨为国有林场。之后,“18组”向法院起诉要求撤销黎平县政府将其集体林场划拨为国有林场的行为。诉讼期间,“18组”为偿还工钱,姚希恺与“18组”无证采伐林木,情节严重。法院认为,鉴于涉案林木权属确有争议,而行为人的行为已符合滥伐林木罪的犯罪构成,判决姚希恺与“18组”构成滥伐林木罪。

本案从判决结论来说,“就低”认定被告人成立滥伐林木罪,而没有以盗伐林木罪对被告人定罪处罚,从人权保障角度而言,并无不当。但由罪刑法定原则所决定,定罪处罚必须依照法律的明文规定,不能随意出入人罪。若是本案基于证据原因,就涉案林地究属集体林地还是国有林地存在争议无法查清,法院就低认定为集体林地,对本案以滥伐林木罪定罪处罚似无不当。但实际上,涉案林地的法律属性究竟如何并非无法查清,相反,恰恰是很容易查清的一个基础事实,且本案被告人已就涉案林地属性提起了行政诉讼,法院理应在对涉案林地性质作出明确判断的基础上,再行对本案所涉刑事问题进行判决。

还有部分行刑诉讼交叉案件的处理,法院形式上秉持的是“行政先行,刑事后理”的处理规则,但令人惊讶的是,在行政诉讼明确肯定涉案行政行为合法的前提下,刑事法官仍然基于内心确信的“独立”判断,认定行为人成立犯罪,仅在量刑时作较为轻缓的判罚。例如,林新民非法占用农用地罪案。被告人林新民系龙门县南昆山中科电站(系个体户,以下简称“中科电站”)经营者。2003年,中科电站经批准在龙门县建水电站,同年获得使用部分河道与林地的批准。2006年,惠州市林业局根据举报,调查认定中科电站在建站期间,超出林业部门批准用地58.20亩,该林业局遂于当年作出对中科电站处以罚款的决定书。中科电站被行政处罚后,于2007年再次向有关单位申请报批使用林地3.87公顷,并于次年获得批准。2014年广东省林业厅作出撤销惠州市林业局对中科电站的行政处罚决定,并建议将案件移送公安机关查处。同年,广东省林业厅撤销原广东省林业局对中科电站作出的使用林地3.87公顷(58.05亩)的行政许可。中科电站不服广东省林业厅撤销行政许可决定,即提起行政诉讼,经广州市中级人民法院、广东省高级人民法院一、二审判决,维持广东省林业厅作出的撤销行政许可决定。中科电站不服,向最高人民法院申请再审。2015年龙门县公安局决定对林新民涉嫌非法占用农用地案立案侦查。2016年最高人民法院提审该行政诉讼案件后作出判决:撤销一审、二审判决;撤销广东省林业厅的《撤销行政许可决定书》。同年,龙门县法院作出中止审理刑事案件的裁定,2017年恢复刑事案件的审理,并判决被告人林新民构成非法占用农用地罪。

本案的审理过程可谓一波三折。首先,在刑事诉讼过程中,为解决被告人所占农用地的合法性争议,当事人提起了行政诉讼,考虑到行政诉讼的审理结果对本案定性具有关键影响,法院中止刑事诉讼程序,在最高人民法院作出终审判决,撤销一审、二审判决,撤销广东省林业厅的《撤销行政许可决定书》,从而肯定被告人占用农用地合法,解决了本案定性的关键争议后再行启动刑事诉讼程序,程序安排十分科学,值得赞赏。但是,本案在刑事审判过程中,法官无视行政诉讼就本案关键性事实定性作出的最终判决,径行依据自己的理解对案件作出判决,完全背离了“行政先行,刑事后理”的行刑诉讼交叉案件处理规则的程序价值和实体精神。当然,笔者理解本案刑事判决的逻辑思路,即认为行为人之前在没有合法手续的情况下,非法占用了农用地,即使后来取得了合法手续,也是犯罪既遂之后的补救行为,不能否认之前行为的犯罪性质。但就本案而言,对行为人予以出罪虽有诸多理由,但至为关键的理由是行政机关的事后批准,使得刑事诉讼过程中的被告人占用农用地行为完全合法。既然该行为在行政法上是合法的,作为行政法保障法的刑法不能将行政法上的合法行为认定为非法行为,否则,即是对法秩序统一的宪法价值秩序的违反。众所周知,先强奸后通奸的行为,在刑事司法认定中尚且一般不以犯罪论处,更遑论本案中的非法行为已被追认为行政合法行为,实无对其再行进行刑事追诉的必要。由是,本案刑事追诉的合法进行,只有通过行政诉讼对事后行政机关的批准行为予以否认,方有可能。然而,本案的行政诉讼结论显然不是如此。

最后,需要强调的是,本文研究的是行政诉讼和刑事诉讼交叉案件的处理规则,而非行政执法案件与刑事诉讼案件的衔接处理规则。就行刑诉讼交叉而言,如果是以行政管理行为为诉讼标的,仍一以贯之以“先行后刑”,但如果是第二类情况,即以行政处罚为诉讼标的引发行政诉讼案件与刑事诉讼案件的交叉,行政机关不仅已经做出行政处罚决定,而且因此引发了行政诉讼,因而仍是行政处罚行为实施在先,刑事诉讼程序启动在后。只不过,由于行政执法案件与刑事诉讼程序之间介入了行政诉讼程序,从而引发了行刑诉讼的程序交叉,故而行政案件与刑事案件的处理,仍然秉持的是“行政优先为原则”。而在具体操作层面,在行政诉讼与刑事诉讼的交叉标的是具体行政处罚行为时,“先刑后行”的践行,其实正是“刑事先理为例外”的体现。


注释:
①参见田宏杰:《行政犯罪的归责程序及其证据转化—兼及行刑衔接的程序设计》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期;田宏杰:《知识转型与教义坚守:行政刑法几个基本问题研究》,载《政法论坛》2018年第6期;高家伟:《论行政诉讼与刑事诉讼的冲突》,载《政治与法律》1997年第6期。
②参见段小京:《行政诉讼的附属问题及其管辖研究》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2005年第1集(总第13集),法律出版社2005年版,第28页。
③参见张善燚、印波:《论行刑交叉案件的处理》,载《长沙铁道学院学报(社会科学版)》2006年第3期。
④参见田宏杰:《妨害公务罪的司法适用》,载《国家检察官学院学报》2010年第5期。
⑤参见南通市中级人民法院行政庭:《行政诉讼与其他诉讼交叉现象研究》,载《行政法学研究》1996年第4期。
⑥同前注①,高家伟文。
⑦参见张红、王云飞:《论行政诉讼与刑事自诉的关系》,载《辽宁警专学报》2007年第4期。
⑧参见汤涛:《处理刑事诉讼与行政诉讼竞合的三项原则》,载《检察日报》2007年6月14日第3版。
⑨参见陈凤平、吴丽芬:《是刑事优先,还是行政优先》,载《人民司法》2001年第8期。
⑩参见李荣珍、王吉生:《论刑事诉讼与行政诉讼的冲突及其解决》,载《行政与法(吉林省行政学院学报)》2005年第10期。
⑪同前注①,田宏杰文。
⑫从学界将《治安管理处罚法》俗称为“小刑法”,即可见一斑。
⑬参见田宏杰:《侵犯知识产权犯罪的几个疑难问题探究》,载《法商研究》2010年第2期。
⑭同前注⑩,李荣珍、王吉生文。
⑮参见方世荣:《行政诉讼与刑事诉讼的冲突与处理》,载《法学研究》1994年第5期。
⑯参见黄学贤:《行政诉讼与刑事诉讼之间的关系及其处理》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2005年第4期。
⑰莫洪宪、王树茂:《刑法谦抑主义论纲》,载《中国刑事法杂志》2004年第1期。
⑱参见上海市闵行区人民法院(2013)闵行初第91号之二行政裁定书。
⑲参见上海铁路运输法院(2016)沪7101行初633号行政裁定书。
⑳参见浙江省台州市仙居县人民法院(2017)浙1024行初36号行政裁定书。
㉑参见浙江省台州市仙居县人民法院(2017)浙1024行初36号行政裁定书。
㉒参见湖北省武汉市中级人民法院(2016)鄂01行终448号行政裁定书。
㉓法院裁定依据是《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》(1998)第11条:“人民法院作为经济纠纷受理的案件,经审理认为不属经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的,应当裁定驳回起诉,将有关材料移送公安机关或检察机关”。
㉔二审法院认为,应当适用《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》(2008)的相关规定进行审理。
㉕参见江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行终180号行政裁定书。
㉖江苏省南京市江宁区人民法院作出(2015)江宁行初第86号行政判决书,确认南京国土资源局将原告甘红芳房屋产权变更至徐浩名下的房屋登记行政行为违法;驳回原告甘红芳要求被告南京国土资源局赔偿经济损失152万余元的诉讼请求。
㉗参见贵州省黎平县人民法院(2017)黔2631刑初29号刑事判决书。
㉘参见广东省惠州市龙门县人民法院(2016)粤1324
作者简介:田宏杰:中国人民大学刑事法律科学研究中心教授、博士生导师。
文章来源:本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国刑法现代化的道德使命”(2009JJD820012)和中国人民大学法学院青年教师科研创新团队建设项目“环境刑法协同创新研究”的阶段性成果。
发布时间:2020/1/16
 
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