宪法和法律委员会法律案审查的对象及性质
作者:郑贤君 李嘉豪  
    摘要:  我国五部法律对法律案和法律草案没有严格区分。实践中,法律案和法律草案并用。法律案具有严格的形式要件,包括提出、形成法律草案、三读、表决、签署、公布、生效,其与法律草案、法案和议案具有明显区别。依据理论与实践,我国宪法和法律委员会法律案审查的对象包括法律(基本法律和法律),法律修正案、有关法律问题的决定和法律解释。宪法和法律委员会在立法过程中基于立法机关自律,通过对组织法进行合宪性确认、对基本法律进行合宪性审查,对法律是否具备宪法依据,以及法律是否符合宪法精神进行审查,维护宪法权威,实施宪法,确保社会主义法治统一,因而其性质是立法过程中的合宪秩序维护。
    关键词:  宪法和法律委员会;法律案;合宪性审查;立法审查;事前审查


一、问题的提出

2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》,将全国人大“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。6月22日下午,十三届全国人大常委会第三次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,明确宪法和法律委员会的职责之一是“继续统一审理法律草案”。6.22决定规定,《全国人民代表大会组织法》、《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》五部法律中规定的“法律委员会”的职责,由宪法和法律委员会承担。但是,五部法律中,《立法法》中既使用了法律案,也使用了法律草案;《全国人大议事规则》中用的是法律案;《全国人民代表大会常务委员会议事规则》用的是法律草案;《全国人民代表大会组织法》里用的是法律草案;而《监督法》里没有出现审议法律案或者审议法律草案的内容。这五部法律目前尚没有修改涉及宪法和法律委员会的条款,但可以清楚地看到没有统一法律案和法律草案的称谓。

宪法和法律委员会主任委员李飞在其文章中表示:“全国人大宪法和法律委员会在做好法律案统一审议等工作的同时,认真研究、推动落实党中央和宪法法律赋予的新使命新职责,较好完成了各项任务。”[①]法工委主任沈春耀在其文章中也写到:“截至目前,全国人大及其常委会通过《宪法修正案》,[②]制定法律 10 件,修改法律 47 件次,通过有关法律问题和重大问题的决定 9 件,全国人大常委会正在审议的法律案10件。”[③]全国人大法工委宪法室工作人员黄宇菲在与南方都市报记者的对话中,分别使用了法律案和法律草案两种表述。[④]可以看出,除了五部法律交互使用法律案和法律草案之外,宪法和法律委员会主任、法工委主任和宪法室工作人员的用语与6.22决定亦不一致。

毫无疑问,6.22决定赋予宪法和法律委员会合宪性审查的职责,这一合宪性审查既适用于事前的立法审查,也适用于事后宪法监督意义上的审查,两者都是加强我国宪法实施的重要举措。实践中,法律案与法律草案、法案、议案多有混同,致使模糊了法律案审查的性质,难以辨识宪法和法律委员会法律案审查与法国宪法委员会事前审查、法律案审查与宪法监督意义上的事后审查,以及法律案审查与法规备案审查的差异。有鉴于此,有必要通过辨别法律案与相似概念的差异,厘清法律案的范围,确定其自为的合宪秩序维护之审查属性。

二、法律案与相似概念辨析

在我国,“法律”一词具有广义和狭义之分。广义上的法律包括宪法、宪法修正案、全国人大制定的基本法律、全国人大常委会制定的法律、全国人大常委会制定的关于法律问题的决定、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、以及民族自治地区人民代表大会制定的自治条例和单行条例等。狭义的法律仅指宪法授权的拥有立法权的国家机关依据立法程序制定出的具有普遍拘束力的规范性文件,具体指全国人大及其常委会依据立法程序制定的具有的普遍拘束力的规范性文件。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例不属于严格意义上的法律。

各国立法程序多有不同。中国立法程序主要包括法律案的提出、法律草案的形成、法律案的审议、法律案的表决、法律案的签署、法律案的公布、法律案的生效七个步骤。由于五大法律用语不一,导致理论和实务界对法律案、法律草案的含义理解不清,实有必要通过界定法律案、法律草案、法案、议案等概念的差异,明确宪法和法律委员会审查法律案的性质。

(一)法律案与法律草案

法律案是指依法享有提案权的机构和人员即提案人,按照法定程序向立法机关提出的关于制定、修改或废止某项法律的议案;法律草案是指草拟的未经立法机关通过的非正式文本。

法律案和法律草案虽然只有一字之差,但其含义明显不同。两者相较而言,法律案内容一般较原则、概括。《立法法》第五十四条规定:提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。例如,代表联名提出的法律案,一般只列出法律名称和立法理由,最多也只有一些纲目、构想,并不形成完整的法律案,缺少法律草案文本、说明及其资料。法律草案内容比较具体、系统和完整,有具体的条款和文本,是成文的关于某一事项的立法的初步规定,是法律的原型,须经三读程序、被立法机关通过后方可成为正式的法律。两者的具体区别如下:

第一,从词义学的角度来看,法律案和法律草案含义不同。在五部法律的英文版中,《立法法》中法律案使用的是“bill”,法律草案使用的是“draft law”;《全国人大议事规则》中的法律草案使用的是“draft law”;《全国人民代表大会组织法》中的法律案使用的是“bill”。以此可以看出,bill有法案的意思,而draft的含义是草稿。

第二,法律案是由法律规定的有权主体提出的,法律草案则未必。根据《立法法》的规定,法律案是进入立法程序后,由被法律赋予提案权的机关或人员提出。有权提起法律案的主体分为两类:一类是全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会以及一个代表团或者三十名以上的代表联名,这类主体可以向可以向全国人民代表大会提出法律案;一类是委员长会议和常务委员会组成人员十人以上联名,这类主体可以向常务委员会提出法律案。

法律草案的提出主体具有多样性,既可以由有立法提案权的机关、组织或人员起草,也可以由无提案权的机关、组织或人员起草,即立法机关委托各种机构和团体起草的有关法律的草稿,包括了专家稿、建议稿还有送审稿。根据《中华法学大辞典》,“法律草案是有关立法的倡议列入议事日程后,提交立法机关审议和表决的法律原型。”[⑤]法律草案尚未被立法机关通过,属于草稿。

第三,法律案已经进入立法程序,且须经过三读,法律草案则未必。我国《立法法》第二十九条是三读程序的法律依据。该条规定,列入全国人大常务委员会会议议程的法律案,一般应当经过全国人大常务委员会会议三次审议后再交付表决,即法律案必须经过“三读”。法律草案是否经过三读须视情形而定,只有那些纳入立法规划的、且已经被批准的、附带在法律案之后、进入立法程序的法律草案才有三读的必要。我国立法过程中使用的“法律草案”正是此种意义上的法律案。最近,《证券法》草案迎来三读,说明此时的《证券法》已经进入立法程序。

第四,法律案须经包括全国人大代表、主席团、代表团、宪法和法律委员会在内的机构审议通过方可成为法律,法律草案则未必。法律案能否成为法律,须经立法机关通过。在我国,除了全国人大常委会在全国人大闭会期间可以通过法律案之外,基本法律须包括刑法、民法、刑事诉讼法等须由全国人大开会通过。在此期间,全国人大代表、主席团、代表团都有权审议法律案,所有的法律案都须由宪法和法律委员会统一审议。法律草案无须由前述主体审议,如果仅为专家稿、建议稿和送审稿,不能成为法律案的组成部分,前述主体无审议之必要。

虽然法律案和法律草案有上述差异,但是,在我国,法律案和法律草案在广义上并无区别。例如,前全国人大常委会吴邦国委员长2005年在第十届全国人民代表大会第三次会议上表示:“法律案最好有具体条文和说明”。[⑥]又如,宪法和法律委员会主任委员李飞在文章中说明:“对35件法律案(其中,法律草案28件,有关法律问题的决定草案7件)进行了统一审议。”[⑦]全国人大常委会法工委主任沈春耀在人民论坛中透露,目前正在全国人大常委会审议的法律案有:“疫苗管理法草案、药品管理法修正草案、专利法修正案草案、资源税法草案、土地管理法修正案草案等。”[⑧]五部法律、全国人大常委会的决定、宪法和法律委员会、法工委的报告中交替使用“法律案”和“法律草案”,并没有严格区分两者的含义,说明在中国的立法语义下二者同义。

(二)法律案与法案

第一,词源不同。从词义学上来看,法律案的英文是“bill”;法案的英文有两种,一是bill;一是Act。bill是递交立法机构批准的法律草案;act是由立法或司法机关宣布的决策,如法规、命令或法律。例如,《英国权利法案》中法案的英文是“bill”;《美国权利法案》中法案的英文是“bill”,《1992年中国学生保护法案》(Chinese Student Protection Act of 1992)中法案的英文是“act”。以美国为例,除了权利法案是bill外,其余皆为act。被列入立法机构例会议程的叫bill,正式通过立法程序并成为法律组成部分的才叫act。

第二,规范依据不同。法律案的规范依据是1989年颁布的《全国人民代表大会议事规则》和2000年颁布的《立法法》;法案的规范依据是1954年宪法和1954年颁布的《全国人民代表大会组织法》。一般认为,议事规则属于法律,由全国人民代表大会通过,其位阶低于组织法。《立法法》第二章第十四条到第二十二条连续出现九次法律案。法案在我国的现行法律法规中没有出现,1954年《宪法》第三十四条规定:全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立和委员会。1954年颁布的《全国人民代表大会组织法》第27条规定了“法案委员会”的具体工作。

第三,规范效力不同。法律案是一个规范概念,法案则不是。所谓规范概念,是指具备法律依据和法律要件,且产生法律效力,法律案的提出、内容、审议须经过法定程序,其通过、签署和公布产生法律效力。由于1954年宪法已经被1982年宪法及随后的五次修正全面修改,1954年通过的《全国人民代表大会组织法》业已失效,我国现行规范性文件中已无“法案”这一形式,法案不是我国的规范概念,没有法律效力。

第四,规范含义不同。法律案是指依法享有提案权的机构和人员即提案人,按照法定程序向立法机关提出的关于制定、修改或废止某项法律的议案。法案是指依法享有提案权的机构和人员向国家立法机关提起的关于法律的议案。由于“法案”的规范依据来自1954年宪法与组织法,鉴于1954年宪法规定全国人民大会是唯一立法机关,全国人大常委会只有制定法令的权力,因而,法案仅指提案人向全国人民代表大会提出的有关法律立、改、废的议案。这与现行宪法的法律案形成了差异,现行1982年宪法不仅规定全国人民代表大会行使立法权,全国人民代表大会常委会亦有立法权,故而法律案不仅向全国人大提出,还可向全国人大常委会提出。

有概念认为,法案是指有提案权的主体向有立法权的国家机关所提出的有关制定、修改和废止规范性法律文件的建议,包括法律案、行政法规案、地方性法规案、规章案等。这一概念是不正确的,原因如下:其一,根据民主集中制原则,我国实行权力分工,全国人大及其常委会行使立法权,行政法规案、地方性法规案、规章案等不能向立法机关提起,只能向各自机构提起;其二,如果对“法案”中的“法”作字面理解,行政法规、地方性法规和规章都是规范性文件,具有普遍拘束力(地方性法规在本行政区具有普遍拘束力),但它们不是严格意义上的法律,其提案不能称之为“法案”。

综上,法律案和法案是有明显区别的,突出表现在规范依据、规范效力和规范属性上的差异。行政法规、地方性法规、部门规章、司法解释都不能称之为法律案。

(三)法律案和议案

法律案和议案有诸多相同之处,但也有明显区别。其相同之处在于:都是有权主体提起的;都是向权力机关提起的;都需要权力机关审议。其不同之处如下:

第一,词源不同。从语义学的角度来看,法律案的英文是“bill”;而议案的英文是“bill or proposal”。可以看出,议案的范围大于法律案,proposal有建议的意思,可以涉及各种领域。

第二,概念不同。法律案是指依法享有提案权的机构和人员向立法机关提出的关于制定、修改或废止某项具有普遍效力的规范性文件的议案。议案又称“提案”,是指有资格的主体向国家权力机关或者立法机关提出的议事原案,或者提请审议的事项。议案的范围较广,议案涉及各个领域。法律案、预算案、决算案、国民经济和社会发展计划案、罢免案和质询案,以及有关全国性和地方性的重大事项,都属于议案。法律案的范围远远小于议案,即使是广义上的法律案,也只能包括宪法修正案、基本法律案、法律以及法律修正案。

第三,规范依据不同。法律案的规范依据是《全国人民代表大会议事规则》和《立法法》,议案的依据则是《全国人民代表大会组织法》。《全国人民代表大会组织法》多次出现“议案”。该法第三十七条第一项规定:“各专门委员会审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案。”第三十五条规定:“专门委员会的职权之一是审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的议案”。有关民族问题的议案、财政经济问题的议案、教科文卫方面的议案,由相应的专门委员会进行审议。

第四,含义不同。法律案是议案之一种,可称为法律议案。我国法律没有法律议案这一概念,法律议案即法律案。根据《全国人民代表大会议事规则》第二十四条:列入会议议程的法律案,大会全体会议听取关于该法律案的说明后,由各代表团审议,并由法律委员会和有关的专门委员会审议。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议。上文已经提到,根据《全国人民代表大会组织法》,专门委员会的职权是审议议案,那么法律委员会审议的就是法律议案,即《全国人民代表大会议事规则》规定的法律案。

质言之,法律案和议案具有明显区别。预算案、决算案、罢免案、质询案、国民经济和社会计划发展案不属于法律案,不在宪法和法律委员会的审查之列。

综上所述,法律案由有权主体向立法机关提出,并由立法机关进行审议,其内容通常是关于法律的制、改、废。其特征如下:第一,必须是由有提案权的机构和人员提出;[⑨]第二,提案人须按照法定立法程序向立法机关提出;第三,提案人向立法机关提出的议案被审议讨论;第四,提案须由全国人大代表、主席团、各代表团、各专门委员会审议。第五,提案的内容涉及制定、修改或废止某项法律。第六,内容较为原则、概括,同时附带草案条文。依据这一定义,严格意义上的法律案只包括全国人大通过的基本法律和全国人大常委会通过的法律。

三、法律案的范围

宪法和法律委员会除审议严格意义上的法律案之外,还审议其它类型的法律案。这类法律案虽然不经过严格的立法程序,但效力与法律等同,属于广义上的法律案,具体如下:

(一)法律修正案

法律修正案是指享有立法权的主体向法定机关提出并由后者审议的有关修改、补充规定法律规范或规范性法律文件的立法案。我国宪法第67条规定全国人民代表大会常委会的职权,该条第三项规定:“在全国人大闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。[⑩]其前提有三:一是全国人大闭会期间;二是对法律进行部分补充和修改;三是不得与法律的基本原则相抵触。法律修正案是全国人大常委会对法律进行的部分修改,其内容既可以是对现行法律的实质性规定作出修改或增删,也可以是仅对法律的结构、用语等技术性问题予以变动。

严格而言,法律修正案提案权的归属,行使和修正案的审议程序,应与制定新法律和废止现行法律相同,但是,我国相关法律并未对法律修正案提案权的主体、审议程序、通过程序等作出规定,只有法律修正案需经国家主席签署主席令与法律一致。从实践来看,法律修正案与法律案具有如下差别。

首先,法律修正案的提出主体没有明确规定,法律案的提出主体有明确规定。

其次,法律修正案须向全国人大常委会提出,法律案一般既可向全国人大常委会提出,也可以向全国人大提出。

再次,审议法律案的主体包括全国人大、全国人大常委会、主席团、代表团,审议法律修正案的只包括全国人大常委会、宪法和法律委员会。例如,2018年10月22日,涉及《动物保护法》15部法律修正案包括《大气污染法》、《防沙治沙法》提请全国人大常委会审议。

第四,法律修正案不通过三读程序,法律修正案是否通过三读程序,《立法法》没有明确规定。我国大量法律是都是以法律修正案方式通过的,虽然实践中《土地管理法》、《行政诉讼法》等法律经过三读程序,并附有法律草案,但是,其与法律案的审查程序亦有明显区别。其一,法律修正案的提出主体是全国人大常委会;其二,法律修正案不是以提案方式提出,而是全国人大常委会以决定方式提出。就提起主体看,在两类提起主体中,第一类是全国人大常委会可向全国人民代表大会提出,第二类是全国人大常委会十人以上联名向全国人大常委会提出。

我国大量法律通过修正案方式进行部分修改。除前述15部法律之外,《公司法》、刑法等都是以法律修正案的方式修改的。以《土地管理法》修正案的通过为例,2019年8月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国土地管理法>的决定》。同日,中华人民共和国主席习近平签署第32号主席令,2020年1月1日起施行。从《土地管理法》的修订过程、相关文件和报道内容看,《土地管理法》的修订过程具有以下特点:其一,修正案的提起主体是全国人大常委会;其二;不是以提案方式提起,而是第十三届全国人大常委会以决定方式提起;其三,没有事先附有草案。

(二)有关法律问题的决定

有关法律问题的决定已经纳入宪法和法律委员会的审查范围。有关法律问题的决定和法律案不同。有关法律问题的决定从属于决定,是指全国人大常委会就涉及法律的问题作出的具有普遍效力的规范性文件。法律案是指依法享有提案权的机构和人员向立法机关提出的关于制定、修改或废止某项具有普遍效力的规范性文件的议案。

决定和决定权不同。决定是全国人大常委会制定的具有法律效力的规范性文件,决定权指的是全国人大常委会就某一事件作出的决定。例如,决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除,决定授予国家的勋章和荣誉称号等。关于决定权,蔡定剑教授认为:“决定权是一种具有对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力,这些规定或规范具有法律约束力”。根据《宪法》,全国人大和全国人大常委会都拥有决定权。由于全国人大常委会是全国人大的常设机构,会议时间多,召集方便,决定权通常由全国人大常委会来行使。

关于“有关法律问题的决定”的规范属性,学界观点颇多。归纳起来,有实质法律说、抽象法命题决定说、单行法律说等。与法律案相比,“有关法律问题的决定”具有以下特点:

其一,法律案的目的是拟制定具有普遍拘束力的规范性文件,“有关法律问题的决定”的目的是修改、补充和解释法律。“有关法律问题的决定”是“当某方面立法不成熟时,可以以决定来填补,决定可广泛地用来修改、补充和解释法律”。其实质是行使立法权,其形式是作出决定。法律修改属于法律变迁或者法律发展,既可以用法律修正案的形式,也可以用“关于法律问题的决定”,还可以用法律解释。实践中全国人大常委会多次以决定方式修改法律。至于如何区分,主要是程序上的,法律修正案在形式上更加严格。例如,《法院组织法》经过了四次修改,分别是1997年、1986年、2006和2018年,这四次都是全国人大常委会以决定方式进行的。2006年,全国人大常委会通过《关于法院组织法修改的决定》。这次修改即2018年11月1日,也是全国人大常委会以决定方式作出修改的。

其二,法律案须经过严格的立法程序,须有提案人提出、法律草案的公布、三读、签署、公布、生效等;“有关法律问题的决定”并无依循严格的立法程序,而是按照全国人大行使决定权的程序而非《立法法》规定的立法程序。

其三,法律案(法律草案)的审议程序明显严于决定。法律案经法律委员会审议后,必须将审议报告提交给常务委员会会议;有关法律问题的决定只是“可以”提出报告。《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第十五条规定:“有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案,法律委员会审议后,可以向本次常务委员会会议提出审议结果的报告,也可以向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告。”这说明,有关法律问题的决定并非严格意义上的法律,与法律修正案多有相似之处。

虽然“有关法律问题的决定”不遵循立法程序,不属于严格意义上的法律,但其在内容上是立法权的行使,被认为是“实质法律”,故其被列入广义上的“法律案”的范围,接受宪法和法律委员会的审查。具体而言,这类法律案应包括下列规范性文件:

1.准法律决定。准法律决定与法律具有同等效力,涉及公民的基本权利和义务以及国家机构组织,但是,准法律决定不需要主席签署主席令,这是其与法律之间的最大区别,表明决定与法律在形式上的差异。例如,《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》,该决定在效力上与全国人大常委会通过的法律没有区别,行政机关可以以其作为执法依据,这类决定须受宪法和法律委员会的事前审查。

2.法律保留决定。法律保留决定属于组织法的范畴,其规范依据是《立法法》第八条。该条规定:“国家机构的设置和职能、省级行政区的建制、特别行政区的设置和基本法问题的决定、关于人大组织、选举和代表的决定,须由法律规定。”这些权力涉及宪法规定的法律保留事项,故称之为法律保留决定。例如,2016年12月25日,全国人大常委会通过《全国人大常委会关于开展国家监察体制改革试点的决定》。又如,这次宪法和法律委员会审查的《法院组织法》和《检察院组织法》也涉及组织法律保留的问题,宪法室专门就其通过程序的合宪性进行了研究,即两个组织法修改究竟由全国人大还是全国人大常委会通过,经研究,法工委主任沈春耀的报告认为,因两个组织法的修改不涉及改变两法的原则和基本结构,由全国人大常委会通过即可。另外,由于这些决定属于组织法,其内容不涉及公民的基本权利与义务,应将其与准法律决定区分,可称之为组织法律保留,需通过宪法和法律委员会的立法审查。

3.授权决定。授权决定是指立法机关将本属于自己的规范制定权委托给行政机关,行政机关制定的授权决定与法律具有相同的效力。授权决定的依据是《立法法》第七条、第七十四条和第九十条。2018 年3 月,前全国人大常委会委员长张德江在十三届全国人民大表大会第一次会议上所作出的常委会工作报告中指出:“针对部分改革举措中的先行先试措施与现有的法律规定不一致问题,在修改法律尚不成熟的情况下,通过作出授权决定或改革决定的方式,确保改革于法有据。”本文认为,正是因为其在效力上与法律相同,存在违反宪法的可能,宪法和法律委员会须对其进行事前审查。但是,6.22决定只规定宪法和法律委员会统一审议法律草案,并没有提到授权决定。

综上,全国人大常委会作出的各类决定是行使立法权的表现,其性质属于实质法律,具有和法律相同的效力。十三届全国人大常委会报告在报告中指出:“十八大以来,全国人大及其常委会,制定了 25 部法律,修改 127 部法律,通过 46 个有关法律问题和重大问题的决定,作出 9 个法律解释”。第一,这里把制定法律、修改法律、法律解释和有关法律问题的决定并列,说明全国人大常委会作出的有关法律问题的决定是在行使立法权。第二,全国人大法工委在《中华人民共和国法律汇编》中,将有关法律问题的决定编在其中,说明至少法工委将其当成广义上的法律。第三,批准、修改、废止法律通常是以决定或修正案的方式进行。最后,需要明确的是,虽然立法机关和司法机关通常认为决定和法律具有同等效力,但决定与法律在制定程序上包括起草、审议、公布程上有明显不同,决定不具备法律所需要的形式要件。

(三)法律解释

法律解释宜应纳入宪法和法律委员会的审查范围内,对其进行合宪性审查。法律解释是指国家最高权力机关对其制定的法律进行的解释。我国宪法第67条第四项规定,全国人大常委会行使法律解释权。这说明,我国的法律解释是立法解释,立法解释的主体是全国人大常委会,其内容是对法律的补充、完善。此处的法律解释只包括狭义的立法解释,既不包括由最高人民法院和最高人民检察院作出的司法解释,也不包括宪法解释。根据我国的宪法体制,司法解释是针对具体个案作出的解释,司法不能造法,两高不能作出具有普遍拘束力的法律解释。宪法解释虽然是由全国人大常委会作出,从理论上而言可以纳入立法审查的对象,但全国人大常委会在实际中并没无进行过宪法解释。

实践中,全国人大常委会解释法律是一种常态,多部法律经过立法解释,成为法律的一部分,并被法院援引,被行政机关执行。以香港基本法为例,自1997年香港回归,全国人大常委会已经对香港基本法解释过六次。又以刑法为例,2014年2月24日,第十二届全国人大常委会第八次会议根据司法实践中遇到的情况,讨论了刑法第二百六十六条的含义及骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的行为如何适用刑法有关规定的问题。再以刑事诉讼法为例,2014年4月24日,第十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了全国人大常委会关于刑事诉讼法第七十九条第三款,第二百七十一条第二款,第二百五十四条第五款、第二百五十七条第二款的解释草案。

法律解释虽然不经过严格的立法程序,但其性质属于法律,应接受宪法和法律委员会的合宪性审查,保持法律体系的统一,维护宪法权威。与法律案相比,法律解释具有如下特征:其一,提起解释的主体是全国人大常委会;其二,解释主体是全国人大常委会;其三,通过主体是全国人大常委会;其三,法律解释是以会议方式通过的,而非法律案的三读程序。例如,前述刑法和刑事诉讼法的法律解释,是2014年4月24日,由第12届全国人大常委会第8次会议通过的;其四,法律解释不经国家主席签署;其五,法律解释不发布主席令,而是由全国人大常委会发布公告。

(四)决议不属于法律案

“决议”不包括在法律案的范围之内。实践中,宪法和法律委员会开展对关于法律问题的决定的审查,如李飞主任委员总结的那样,但并未开展对全国人大常委会决议的审查。原因如下:

其一,全国人大常委会的决议没有明显的宪法依据,宪法上的决议是指地方国家权力机关作出的,其依据是宪法第67条第八项、宪法第104条以及《监督法》第29条。该条规定:全国人大常委会“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”宪法第104条规定:县级以上各级人民代表大会常委会“撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。《监督法》第29条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。 ”

其二,理论上,关于全国人大常委会决定和决议的区别,各种认识并不统一。有的认为决议和决定等同,只是名称不一,如全国人大官网公布的“法律和决定”中包括决议在内(见下文)。有的认为决议不同于决定,理由是决议是声明和态度,决定是关于某一事项的方案。实践中,全国人大常委会的决议虽然具有法律效力,但与一般法律的效力并不相同,而是个案法律,或者措施性法律。例如,1981年6月10,《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》属于个案法律。2011年4月22日,《全国人大常委会关于进一步加强法制宣传教育的决议》、1985年11月22日《全国人大常委会关于在公民中普及法律常识的决议》属于措施性法律。

其三,全国人大官网公布“第八届全国人大及其常委会通过的法律和有关法律问题的决定目录”,共118件,其中只有一件是“决议”,即1998年颁布的“全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院提出的由财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的决议”。由于“法律和有关法律问题的决定目录”,此处唯一的一件决议只是名称上的差异,与决定并无本质不同。

其四,从全国人大公布第八届全国人大及其常委会通过的规范性文件来看,公布范围只包括两类:一是法律;一是关于法律问题的决定,并没有包括决议,说明全国人大并没有将“决议”视为和法律、关于法律问题的决定具有同等效力的法律文件。目前,全国人大法工委宪法室的工作人员表示将纳入宪法和法律维护的审查范围,其是否纳入,有待观察。

简言之,作为全国人大的专门委员会,宪法和法律委员会的职责是审查法律案,且其为事前审查。全国人大及其常委会行使立法权制定的具有普遍效力的规范性文件是宪法和法律委员会审查的对象,法律案包括“基本法律”和“法律”、“法律修正案”、“关于法律问题的决定”,以及“法律解释”,不包括宪法修正案和全国人大常委会颁布的决议。

三、法律案审查之合宪秩序维护

宪法和法律委员会自成立以来,已就多项法律案进行了合宪性审查。需要明确的是,虽然宪法和法律委员会就法律案进行了合宪性审查,但这种审查依然是事前审查,也是立法审查。

首先,对组织法通过程序进行合宪性确认。2018年10月,宪法和法律委员会审查《法院组织法》(修订草案)和《检察院组织法》(修订草案)。该次修改的依据《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国法院组织法>的决定》和《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国检察院组织法>的决定》。这次修改涉及组织法律保留,即两个组织法修改究竟由全国人大还是全国人大常委会通过,具体而言,是由代表大会审议通过,还是由常委会审议通过?这直接关系到修法程序是否合宪。宪法和法律委员会认为,“这次修法没有改变法院我国人民法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等,修改内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的,与人民法院院组织法基本原则不存在相抵触的情形。因此,人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的,符合宪法的有关规定。”对《检察院组织法》,宪法和法律委员会作出了同样的认定。这一研究结果被写入了审议结果报告。

2018年3月,宪法和法律委员会成立后,首次审查的是《国家监察法》。《国家监察法》系创制,是基本法律。该问题的理论基础是组织法律保留。原则上,涉及国家组织、国家结构变更,以及国家权力增删等,必须由法律乃至宪法规定。宪法学界曾就国家监察委员会改革试点的决定究竟由全国人大常委会还是全国人大,即究竟是由决定,还是法律,乃至宪法修正案(宪法)作出更符合宪法作出讨论。我国2018年先修宪,后颁布国家监察法,即以宪法修正案的方式为国家监察委员会奠定宪法依据。国家监察委员会的设立涉及人民代表大会制度,须为原来的“一府两院”变更为“一府两院一委”提供宪法根据,国家监察委员会更须具有宪法地位,得到宪法保障,此乃是宪法保留,非一般组织法律保留。宪法和法律委员会经审查认为,该法具备宪法基础,符合宪法。

其次,对基本法律通过程序进行合宪性审查。刑事诉讼法是全国人民代表大会于1979年制定的,属于基本法律,其于1996年和2012年进行的两次较大的修改俱是由全国人民代表大会审议通过的。2018年4月,刑事诉讼法进行第三次修改,其依据是《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》。此次修改是否仍需全国人民代表大会通过?还是仅由全国人大常委会通过?全国人大宪法和法律委员会认为,这次修改指向明确、内容特定、幅度有限,不涉及对刑事诉讼法基本原则的修改。根据宪法第67条第三项和立法法有关规定,拟参照以往修改民事诉讼法、行政诉讼法的做法,由全国人大常委会对刑事诉讼法进行部分补充和修改,不需提请全国人民代表大会审议。经过上述合宪性审查,确定了新刑诉法的通过主体。2018年10月,十三届全国人大常委会表决通过了新修订的刑事诉讼法。

再次,对法律是否具备宪法依据进行合宪性审查。2019年1月29日,全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞对《外商投资法》(草案)二次审议稿作了说明。《外商投资法》初次制定,系法律。全国人大宪法和法律委员会建议对草案有如下调整:在草案第一条立法目的中,增加“根据宪法,制定本法”的规定。

在审查《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国法官法>的决定(草案)》和《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国检察官法>的决定(草案)》的过程中,宪法和法律委员会就法官和检察官的称谓进行了审查,认为草案中规定的法官和检察官是国家公职人员不符合宪法规定。现行宪法第67条规定全国人民代表大会的职权,该条第十一项规定:“根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长。”此处法官的称谓是“审判员”。现行《法官法》规定法官的称谓为“审判人员”和“审判员”。现行《法官法》第二条规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。修订草案第二条将上述规定简化为:“法官是依法行使审判权的国家公职人员”,没有使用审判员这一称谓,删除了有关法官范围的规定。有的常委委员、地方和部门提出,审判员的称谓是宪法中使用的,2018年10月通过的人民法院组织法对法院审判人员的组成作了规定,法官法对法官具体包括哪些人应当予以明确。宪法和法律委员会经研究,建议依照人民法院组织法有关规定,将本条修改为:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。”检察官的称谓同样经过了合宪性审查,宪法和法律委员会将《中华人民共和国检察官法》草案中规定的“检察官是依法行使检察权的国家公职人员”修改为“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”,这与宪法第67条规定的“检察员”以及《人民检察院组织法》规定的“检察员”相一致。同时,恢复了检察官范围的规定。通过修改,不仅使法官和检察官的称谓符合宪法,还与《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》相一致,维护了社会主义法治即宪法秩序的统一。

第四,对法律是否符合宪法精神进行合宪性审查。2018年4月,在审议《英雄烈士保护法》草案过程中,针对英雄烈士的范围问题,全国人大宪法和法律委员会明确提出,应根据宪法序言精神和人民英雄纪念碑碑文确定。《英雄烈士保护法》因系初次制定,是法律创制。宪法序言第二自然段申明:“一八四〇年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”根据这一陈述,英雄烈士的范围应确定为:近代以来,为国家、为民族、为人民作出牺牲和贡献的英烈先驱和革命先行者,重点是中国共产党、人民军队和新中国光辉历程中涌现出的无数英雄烈士。为此,《英雄烈士保护法》第二条第二款规定:“近代以来,为了争取民族独立和人民解放,实现国家富强和人民幸福,促进世界和平和人类进步而毕生奋斗、英勇献身的英雄烈士,功勋彪炳史册,精神永垂不朽”。在《法官法》的修订过程中,修订草案第九条关于法官义务的规定,删去了现行《法官法》中规定的 “严格遵守宪法和法律”、“不得徇私枉法”等内容。有的常委委员提出,上述规定仍具有针对性和现实意义,不宜删去。宪法和法律委员会经研究,建议恢复现行法官法的有关规定。

最后,对法律是否符合宪法权力分工进行审查。《关于在上海设立金融法院的决定(草案)》系“关于法律问题的决定”,属于广义上的法律。在审议过程中,有单位建议,应由最高人民法院负责全国金融法院的布局进行顶层设计和整体规划。全国人大宪法和法律委员会根据宪法和人民法院组织法对专门人民法院的有关规定,参照设立其他专门法院的实践,认为应由全国人大常委会作出设立上海金融法院的决定,并对法官任免、案件管辖范围以及法律监督等提出符合宪法精神的审议意见。审议结果报告指出:“普遍认为,为支持建立上海国际金融中心,提高金融审判专业化水平,推进国家金融战略实施,由全国人大常委会作出决定设立上海金融法院,是必要的。”

宪法和法律委员会法律案审查的实践表明,立法过程中法律案合宪性审查的性质是合宪秩序维护,其理论基础是立法机关自律,目的在于尊重宪法,实施宪法,维护社会主义法治统一。

四、结语

作为专门委员会,宪法和法律委员会是立法机关的组成部分。其对于法律案的审查,是在立法过程中对全国人大及其常委会通过的规范性文件的合宪性审查。审查的性质是立法机关出于对宪法尊崇地位的肯定,基于立法机关自律以立法方式实施宪法,维护宪法权威,提高立法质量,确保社会主义法治统一即宪法秩序统一。四者合一,即合宪秩序之维护。

注释:
* 本文为司法部重点项目:“全国人大宪法和法律委员会法律案审查研究”(18SFB1002)的阶段性研究成果。
[①]李飞:《推进宪法实施和监督,提高新时代立法工作水平》,载《中国人大》,2019.2。
[②] 虽然宪法修正案在形式上属于法律之一种,但在实践中,无论是改名前的专门委员会,还是改名后的宪法和法律委员会,实践中都没有审议过宪法修正案。在我国,宪法修正案的审议是在全国人民代表大会开会期间,由全国人大常委会提交全国人民代表大会及主席团审议。对此,可参见2018年3月5日,第十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨受全国人大常委会委托,在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于《中华人民共和国和宪法修正案(草案)》的说明》。2018年宪法修正案具体由第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团审议。2004年宪法修正案由第十届全国人民代表大会第二次会议主席团审议。参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》,2018年特刊,4月15日出版。故此,宪法修正案不属于本文所称的法律案。
[③]沈春耀:《迈出新步伐 书写新篇章 新思想引领新时代立法工作》载《人民论坛》,2019.4。
[④] 参见南都记者刘嫚、程舒雯:《揭秘全国人大新设的宪法室:它将让宪法长出‘牙齿’,走进现实》,2019.2.17日,参见:https://www.sohu.com/a/295290388_161795。
[⑤]孙国华主编:《中华法学大辞典 法理学卷》,中国检察出版社1997版,第91页。
[⑥]参见 2005年3月9日,全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作报告。
[⑦]李飞:《推进宪法实施和监督,提高新时代立法工作水平》,载《中国人大》,2019.2。
[⑧]沈春耀:《迈出新步伐 书写新篇章 新思想引领新时代立法工作》载《人民论坛》,2019.4。
[⑨] 向全国人大提其法律案的提案人包括主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名;向全国人大常委会提起法律案的包括委员长会议、全国人大常委会十人以上联名。
[⑩] 宪法第67条(三)规定:全国人大常委会,“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。
“决定”具有宪法和法律规范依据,宪法第67条(十一)是其规范依据,该条规定:全国人民代表大会“改变或者撤销全国人大常务委员会不适当的决定”。《立法法》有“有关法律问题的决定”。
蔡定剑:《中国人民代表大会制度(第四版)》,法律出版社 2003 年版,第 317页。
秦前红、刘怡达:《‘有关法律问题的决定’:功能、性质与制度化》,载《广州社会科学》,2007.1。
陈鹏:《全国人大常委会‘抽象法命题决定’的性质与适用范围》,载《现代法学》,2016.1。
蔡定剑:《中国人民代表大会制度(第四版)》,法律出版社 2003 年版,第 324页。
参见张德江 2018 年 3 月在十三届全国人民大表大会第一次会议上所作出的常委会工作报告。
参见全国人大常委会法工委对十二届全国人大及其常委会立法工作情况的通报。
值得注意的是,法律解释的提起主体、解释主体和通过主体都是全国人大常委会。
  全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百六十六条的解释。解释如下:以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险金或者其他社会保障待遇的,属于刑法第二百六十六条规定的诈骗公私财物的行为。
参见南都记者刘嫚、程舒雯:《揭秘全国人大新设的宪法室:它将让宪法长出‘牙齿’,走进现实》,2019.2.17日,https://www.sohu.com/a/295290388_161795。
参见赵晓思:《全国人大常委会新设的宪法室有哪些职责?如何运转?》,https://zj.zjol.com.cn/qihanghao/100029149.html。沈春耀(全国人大宪法和法律委员会副主任委员):《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国法官法( 修订草案)> 审 议 结 果 的 报 告》(2018年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上),2018.6,第746页。
沈春耀(全国人大宪法和法律委员会副主任委员):《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国检察官法( 修订草案)> 审 议 结 果 的 报 告》(2018年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上)2018.6,第761页。
法国宪法第46条明确规定,由议院进行审议和表决宪法赋予的组织法性质的法律。
参见秦前红:《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》,载《探索》,2018.4。
沈春耀:《关于<中华人民共和国刑事诉讼法>(修正草案)的说明》(2018年4月25日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议),载《全国人大常委会公报》,2018.6,第729页。
https://www.360kuai.com/pc/96203a6b3500ad7ce?cota=4&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1。
刘季幸:《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国法官法>(修订草案)修改情况的汇报》(2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上),全国人民代表大会常务委员会公报2019.3,第535页。
刘季幸:《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国检察官法>(修订草案)修改情况的汇报》(2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上),全国人民代表大会常务委员会公报2019.3,第551页。
胡可明:《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于<中华人民共和国英雄烈士保护法(草案)>审议结果的报告》(2018年4月月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上),载《全国人大常委会公报》,2018.3,第396页。
刘季幸:《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于< 中华人民共和国法官法 ( 修订草案)> 修 改 情 况 的 汇 报》(2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上),载《全国人大常委会公报》,2019.3,第535页。
全国人民代表大会宪法和法律委员会对《关于在上海设立金融法院的决定(草案)》审议结果的报告, 载《全国人大常委会公报》,2018.3,第448页。(该报告无署名)
作者简介:郑贤君,首都师范大学政法学院教授,博士生导师。李嘉豪,首都师范大学政法学院宪法学与行政法学专业2018级硕士研究生。
文章来源:《苏州大学学报》2020年第1期。
发布时间:2020/3/17
 
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