依法防疫能保证政府公信力
作者:胡锦光  

采访对象:中国宪法学研究会副会长、中国人民大学法学院宪治与行政法治研究中心主任胡锦光教授。

采访记者:南方都市报记者刘嫚

一、谈依法防疫:挖路断路等措施无法律依据

南都:此次疫情防控,“依法防疫”被摆在更为关键的位置,如何理解“依法防疫”?

胡锦光:“全面依法治国、建设社会主义法治国家”是党中央确定的治国理政的基本方略,“依法防疫”是其中的应有之义。因此,从此次疫情发生开始,习近平总书记及党中央反复要求,必须以法治思维和法治方式防控疫情。

相应的,中央全面依法治国委员会及其他国家机关及时出台了依法防疫的重要文件。只有依法防疫,才能平衡限制个人基本权利和自由与有效保障个人生命健康、迅速恢复生活、生产秩序之间的关系,才能在防疫过程中做到有章可循,才能保证防疫措施的合法性,从而保证防疫的效率、保证政府的公信力。实际上,能否依法防疫,是国家治理体系和治理能力现代化的重要检验标准。

南都:防疫期间一些地区采取了断路等极端方式备受舆论关注,怎么看待类似行为?

胡锦光:防疫期间,部分地区采取挖路断路、封村、封门、砸麻将机、对持有武汉或者湖北身份证者一律隔离、对不服从管理者游街示众等措施。这些措施并没有法律依据,应当是违法的行为。发生这些行为的主要原因,我认为还是法治观念和法治意识薄弱。

南都:政府在防疫措施选择上应遵循怎样的法治原则?

胡锦光:按照预定目标,2020年我国要基本建成法治政府。2015年,中共中央、国务院发布了关于建设法治政府的实施纲要,对法治政府建设提出了系统化的要求,也规定了具体的目标、措施。

法治政府的基本要求是依法行政。依法行政包括符合法律授权、程序合法、主要证据确凿充分、适用法律正确、没有滥用权力。在防控措施上,必须是法律明确授权的措施、采取措施时必须符合法定程序、按照授权的目的行使权力。

南都:也有观点建议,应加强对政府所采取强制措施的合法性论证,对此您怎样看?

胡锦光:我认为,在立法过程中,必须对防控疫情的强制措施进行充分的论证。而在政府执行这些强制措施阶段进行合法性论证没有意义。

政府是行政机关,行政权的最大特征是执行。立法过程中,已经对可以采取的强制措施进行了论证,行政机关只需按照法律授权去执行这些措施。

不过,对于应当采用几级应急响应及强制措施,行政机关作为具体处理的机关,有裁量权。在行使裁量权时,政府必须预先进行评估。

南都:为防控境外输入疫情,多地明确入境人员应进行统一集中隔离,但隔离期间是否自费的问题各地规定不一,自费是否有法律依据?采取类似行政措施时,如何减少随意性?

胡锦光:从目前的法律、法规规定看,对于隔离期间的费用是自费还是公费,并没有明确规定。如果是国家层面作出的规定,基于身份平等的考量,应当在全国范围内维持统一的标准,或者全部自费,或者全部公费。

在法律、法规没有明确规定的情况下,各地依据本地的财政情况作出不同的规定,应当是允许的。如果是各地自行作出的规定,应当保持前后一致。即不得一段时间自费、一段时间公费,或者有的人自费、有的公费。当然,如果是自费,费用应当保持在合理的限度。

二、谈紧急状态:制定紧急状态法非常有必要

南都:有观点建议未来再遇到类似重大突发情形,应依照宪法和法律的规定,及时宣布紧急状态或戒严状态,从法治的角度,是否宣布进入紧急状态有何区别?

胡锦光:我国宪法、法律目前将非常状态分为三种情况:(1)战争状态;(2)紧急状态;(3)突发事件。我国宪法规定是前两种状态。第三种状态是由突发事件应对法规定的一种状态。

我国宪法明确规定了战争状态和紧急状态。其中,战争状态由全国人大决定,全国人大常委会有权宣布全国或者省、自治区、直辖市范围进入紧急状态,国务院有权宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态,适用紧急状态法。我国目前还未制定紧急状态法,只有戒严法、突发事件应对法。

突发事件应对法也规定:发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的,由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

因此,按照突发事件应对法的规定,宣布进入紧急状态,应当是突发事件造成或者可能造成社会危害更加严重,需要采取更加严厉的强制措施。

南都:这也是为什么,新冠肺炎疫情蔓延后我国未宣布进入紧急状态的原因?

胡锦光:疫情蔓延后多国宣布进入紧急状态,我国始终没有宣布,我认为主要有两方面原因。一是没有紧急状态法,如果宣布进入紧急状态,缺乏相应的法律规范,进入紧急状态后可以采取哪些措施并没有明确的规定。二是我国没有宣布进入紧急状态的先例,通常把宣布进入紧急状态看得比较严重。

南都:此前,紧急状态法曾两次出现在我国立法进程,这次疫情中也有观点建议我国应当专门制定一部紧急状态法,是否有必要?

胡锦光:我认为这是非常必要和紧迫的。我国宪法对非常状态只规定了战争状态和紧急状态,并未规定其他突发事件状态。既然宪法对紧急状态作出了规定,相应的,立法机关就有相应的立法义务。

目前,我国的紧急状态立法,已有的是《中华人民共和国戒严法》,针对的情况是发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态,需要动用武装力量等暴力的方式去应对。因此,戒严法并不适用于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。那么,从社会实践角度考虑,难免会发生需要进入紧急状态的情况,制定紧急状态法将可预先作出制度安排。

南都:紧急状态之下,难免需要公民让渡个人的权利。如何把握应对紧急状态与公民个人权利保护?立法层面还有哪些待完善之处?

胡锦光:紧急状态是一种法律状态,是当突发事件发生以后,难以采用平时状态下的政府权力予以处置。宣布进入紧急状态后,为了有效应对突发事件,必须扩大政府的权力,赋予政府以平时状态下不具有的特殊权力。相应的,平时状态下的公民基本权利必然受到克减。例如,不得集会、游行、示威,不得罢工,财产权、人身自由要受到限制,需要宵禁等等。所有这些限制的目的在于,尽快有效处置突发事件,迅速恢复秩序,进而更好地保障公民个人权利。

在紧急状态中,必须区分突发事件的具体情况、严重程度,分别采取不同的紧急措施。因此,并不意味着,宣布紧急状态后,公民基本权利不分情况一律受到限制。通常情况下,行为自由、财产权受到限制,而其他权利自由并不受到限制。

在紧急状态结束后,必须迅速恢复到平时状态。政府对公民基本权利的限制,以能够有效处置突发事件为限度,同时也不得滥用该权力。

三、谈预警及吹哨人保护:言论自由并非绝对,须有一定界限

南都:有观点认为,重大疾病的防控要发挥公民言论表达的预警和监督作用,从当前情况来看,这种作用应当怎样发挥?

胡锦光:言论自由是宪法明确规定的公民的一项基本自由。公民的言论自由对于保持社会的健康、理性、良性运行和发展,是不可或缺的。

言论自由当然不是绝对的,必须有一定界限。通行的界限是,言论发表以后,造成了明显而即刻的危险、并且发表者在主观上具有故意,应当追究法律责任。因此,任何人对于其他人的合法的言论自由需要保持宽容和尊重,政府也需要容忍批评的言论。

南都:这次疫情中,也有呼声建议制定《吹哨人保护法》,加强对“吹哨人”举报人的人身权、财产权、隐私权和劳动权的保障,您怎么看?

胡锦光:“吹哨人”即内部举报人因其比其他人更了解事件内幕,举报更直接、更中要害,比国家机关查处、其他人举报,对于保护社会公共利益更为有力。内部举报人制度,又称公益告发制度,或者内部告发制度是内部知情人将违法犯罪等信息告诉政府监管部门,由政府依法进行查处的行为。不少国家都设立了公益告发制度。但内部人举报,也更容易遭受打击报复,因此,一些国家制定了专门的《吹哨人保护法》。如英国的《公益披露法》、美国的《萨班斯法》和《多德弗兰克法》、日本的《公益告发者保护法》。

我认为,我国也应制定《吹哨人保护法》。目前,我国有的法律法规在条款中规定了吹哨人保护条款。例如,食品安全法实施条例第六十五条规定,国家实行食品安全违法行为举报奖励制度,对查证属实的举报,给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的,应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密,保护举报人的合法权益。食品安全违法行为举报奖励办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院财政等有关部门制定。

南都:当前还有哪些防疫中的法治问题是值得注意的?

胡锦光:第一,我们应将制定紧急状态法提上议事日程,否则,如果出现更严重的突发事件,将无法可依。同时,目前作为防控疫情依据的,《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》之间并不完全衔接,需要理顺相互之间的关系。

第二,上述三部法律明确规定了违法责任,必须依照法律规定对于疫情中存在渎职情形的官员予以严肃追责,否则,会出现虽有法律却没有权威的境地。

第三,在防疫中因征收、征用而受到损失的个人和单位,也需及时予以补偿。

第四,还应反思防控疫情中的做法,找到现行制度中的不足和缺陷,尽快完善

作者简介:胡锦光,法学博士,中国人民大学法学院教授。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2020/4/30
 
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