寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案
 

寿光中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府解除政府特许经营协议案

【关键词】 政府特许经营 合同解除 听证程序 利益衡量

【裁判要旨】

行政相对人迟延履行政府特许经营协议致使协议目的无法实现的,行政机关可以单方解除政府特许经营协议。行政机关据此强制收回特许经营权行为,应肯定其效力,但对于收回特许经营权过程中没有履行听证程序的做法应给予确认违法的评价。因公用事业特许经营涉及社会公共利益,当程序正当与公共利益发生冲突时,法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。本案在取消特许经营权行为实体正确、程序违法的情况下,选择确认违法判决但不撤销该行政行为,并要求行政机关采取补救措施,体现了人民法院在裁判过程中既要优先保护社会公共利益,又要尽力维护行政相对人的合法权益。

【相关法条】

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:

(一)政府特许经营协议;

(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;

(三)其他行政协议。

第十四条 人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

《中华人民共和国合同法》第六十条第一款 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

第六十二条第四项 履行期限不明确的,债务人可以随时履行,债权人也可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。

第九十四条 有下列情形之一的,当事人可以解除合同:

(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;

(二)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;

(三)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;

(四)当事人迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;

(五)法律规定的其他情形

《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定 本办法所称市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某些服务的制度。城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营的,适用本办法。

第二十五条第二款 对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时监管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款 行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:

(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。

【案件索引】

一审:山东省潍坊市中级人民法院(2016)鲁07行初88号(2016年11月21日)

二审:山东省高级人民法院(2017)鲁行终191号(2017年4月11日)

【基本案情】

2011年7月15日,被告寿光市人民政府授权寿光市住房和城乡建设局(甲方)与原告寿光中石油昆仑燃气有限公司(乙方)(以下简称昆仑燃气公司)协商共同开发寿光市天然气综合利用项目,双方签订了《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》,主要内容为:“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作。二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营,特许经营范围包括渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园区,特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点,在国家政策法规允许的范围内,对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标,甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求,则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理。……六、本协议正式签署后,乙方对寿光市燃气项目积极开展工作,甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议八个月内,如因乙方原因工程不能开工建设,则本协议废止。”协议签署前后,原告昆仑燃气公司陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书等手续。同时,原告昆仑燃气公司对项目进行了部分开工建设。

2014年7月10日,寿光市住房和城乡建设局对原告昆仑燃气公司发出催告通知,载明:“你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理,影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气。现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续,若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准,我市将收回你公司的管道天然气经营区域,由此造成的一切损失由你公司自行承担。”2015年6月25日,原告昆仑燃气公司参加了寿光市燃气工作会议,会议明确要求:“关于天然气镇村通工程建设,各燃气企业要明确管网铺设计划,加快推进工程建设,今年9月底前未完成燃气配套设施建设的,一律收回区域经营权。”2015年6月29日,原告昆仑燃气公司向被告寿光市人民政府出具项目建设保证书,承诺对文家门站及主管网项目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目在办理完成项目开工手续后三个月内完成,如不能完成,将自动退出政府所授权的经营区域。

2016年4月6日,被告寿光市人民政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》,决定按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气经营区域授权,并授权寿光市城市基础设施建设投资管理中心经营管理。原告昆仑燃气公司不服该决定,向被告潍坊市人民政府申请行政复议。2016年8月2日,被告潍坊市人民政府作出潍政复决字[2016]第161号《行政复议决定书》,维持了寿光市人民政府收回昆仑燃气公司燃气经营区域授权的决定。原告昆仑燃气公司仍不服,提起本案行政诉讼,请求法院依法确认被告寿光市人民政府收回原告燃气特许经营权的行为违法并撤销该行政行为。

【裁判结果】

山东省潍坊市中级人民法院于2016年11月21日作出(2016)鲁07行初88号行政判决:驳回原告昆仑燃气公司的诉讼请求。宣判后,昆仑燃气公司向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2017年4月11日作出(2017)鲁行终191号行政判决:撤销原审判决,撤销潍坊市人民政府潍政复决字[2016]第161号《行政复议决定书》,确认寿光市人民政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的行政行为程序违法,但不撤销该行政行为。

【裁判理由】

法院生效裁判认为:一、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第六十二条第四项、第九十四条第四项的规定,当事人应当按照约定全面履行自己的义务;履行期限不明确的,债权人可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间;当事人一方迟延履行债务致使合同目的不能实现的,另一方可以解除合同。本案中,涉案合作协议系寿光市人民政府为满足公共利益之需要,对天然气综合利用项目实施特许经营而与昆仑燃气公司签订的政府特许经营协议,属行政协议,可以适用合同法相关规定予以调整,双方均应按协议约定履行相应义务。因该协议对燃气项目建设未约定具体的完工期限,寿光市人民政府可以随时要求昆仑燃气公司履行协议确定的义务,案件事实表明,寿光市人民政府在长达五年的时间内,多次催促昆仑燃气公司进行项目建设,并表示如不履约将收回其燃气经营区域授权。昆仑燃气公司对此也作出了承诺,但其始终未能消除项目建设的障碍。由此可见,昆仑燃气公司在寿光市人民政府给予的合理期限内,长期无法完成授权经营区域内的项目建设,致使相关经营区域供气目的无法实现,协议解除的法定条件成立。据此,寿光市人民政府收回昆仑燃气公司在羊口镇、侯镇的燃气特许经营权,实质就是解除其在上述区域内的燃气特许经营协议。值得注意的是,涉案合作协议的履行、变更、解除具有可分性。从协议内容来看,涉案合作协议实际可以分成羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园区三个经营区域的燃气特许经营协议,取消昆仑燃气公司在任一区域的特许经营权并不影响其在剩余区域的权利义务。因寿光市人民政府并未提出收回昆仑燃气公司在东城工业园区的燃气特许经营权,故东城工业园区的燃气特许经营协议并未解除。二、根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条的规定,对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。本案中,寿光市人民政府决定收回昆仑燃气公司已获得的燃气特许经营权,应当依法告知昆仑燃气公司享有听证的权利,听取昆仑燃气公司的陈述和申辩。昆仑燃气公司要求进行听证的,寿光市人民政府应当组织听证。然而,寿光市人民政府并未提供证据证明其已履行了相应的听证程序,其收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的行为不符合上述规定,属于程序违法。综上,寿光市人民政府强制收回昆仑燃气公司的燃气特许经营权、终止昆仑燃气公司在授权经营区域内的燃气特许经营协议,符合《中华人民共和国合同法》关于合同解除的相关规定,但其在行政行为的作出过程中没有履行必要的听证程序,违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条关于取消特许经营权的行政处理程序中应召开听证会的规定,因收回燃气特许经营权的行为涉及社会公共利益,行为一旦撤销最终会影响居民供气需求及区域发展规划,故该行政行为应予确认程序违法,但不撤销。因燃气项目已经开工建设,在该行政行为确认违法又不宜撤销的情况下,寿光市人民政府应当采取相应的补救措施,对昆仑燃气公司的合法投入予以合法弥补。潍坊市人民政府作出行政复议决定的程序虽然并无不当,但未对寿光市人民政府违反听证程序的违法问题进行审查认定,其复议维持决定不当,应当予以撤销。

【案例注解】

该案例涉及行政机关强制收回特许经营权的效力性认定和合法性评价的问题,实际就是从行政行为的实体和程序两方面考量行政机关单方解除政府特许经营协议是否合法、有效的问题。行政行为的合法性和效力性并非完全对应,行政行为的合法性是从行政行为的构成要件角度对行政行为是否符合法律规定所作的评价;行政行为的效力是指法律给予已经成立的行政行为的一种法律保护,行政行为一经成立即可对其进行效力性评价。行政行为的合法性与效力性,是从不同的角度对行政行为作出的评价,二者统一于行政纠纷的解决之中。因此在处理政府特许经营协议纠纷时应当综合考虑行政行为的合法性与效力性问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条将政府特许经营协议作为行政协议纳入行政诉讼的受案范围,第十四条进一步明确政府特许经营协议履行过程中的四种情形,即:行政机关不依法履行约定、行政机关未按照约定履行、行政机关单方变更协议、行政机关单方解除协议,可以适用民事法律规范。对于政府特许经营协议纠纷的解决原则上属于行政诉讼的受案范围,但实际已经突破了传统的对于行政行为合法性审查的范围,在审理过程中还应结合民事法律规范对有关协议履行的效力问题作出认定。本案中,寿光市人民政府强制收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的行为,属于政府特许经营协议纠纷的审理范畴,应适用行政和民事相关法律规定。上述行为从实体上来看符合合同解除的法定条件,具有正当性,应认可其效力。但寿光市人民政府在作出上述行为的过程中没有组织听证,违反了取消特许经营权应进行听证的规定,因行为的撤销会损害社会公共利益,基于利益平衡考量,本案作出确认违法判决,确认该行政行为程序违法。该案例从立法目的出发,运用利益衡量方法准确适用确认违法判决,遵循了公用事业特许经营权的授权初衷,肯定了行政机关单方解除政府特许经营协议的效力性,同时对违反法定程序的行政行为予以准确的司法评判,充分发挥司法权对行政权的监督作用,以促进行政机关依法行使职权。另外,该案例还指出行政机关应对确认违法又不宜撤销的行政行为采取相应的补救措施,以最大限度保护当事人的合法权益。

一、关于合同法定解除权的行使

政府特许经营协议之所以区别于其他行政行为就在于其借契约实现行政管理之目的,其虽然被定性为行政协议,但仍具有部分民事合同特征:一是政府特许经营协议的内容规定了合同双方之间的权利与义务,二是政府特许经营协议的达成体现了合同双方之间的意思自治。因此,在政府特许经营协议的履行过程中,面对协议目的不能实现、行政机关需要解除协议之情形,争议的处理应遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定。政府特许经营协议的解除可以基于双方当事人的约定,也可以由单方决定,即指法定解除。当协议履行过程中出现了《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的当事人单方行使合同法定解除权的五种情形之一,应认定合同解除的法定条件成立,行政机关可以单方解除政府特许经营协议。需要指出的是,该条款第五项作出了兜低性规定,具体到政府特许经营协议纠纷来说,当适用该条款前四项的情形没有出现,而行政相对人的行为又符合《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定的取消特许经营权的事由时,合同也应该解除。本案中,寿光市人民政府与昆仑燃气公司签订燃气特许经营协议,就合同目的及双方的权利义务等内容进行了约定,双方均应按约定内容履行各自的义务。但昆仑燃气公司无正当理由,在协议未约定履行期限的情况下,经寿光市人民政府催促后仍未履行相关义务,致使合同目的无法实现,寿光市人民政府便可享有合同法定解除权。为此,寿光市人民政府以收回昆仑燃气公司燃气特许经营权的方式作出了单方解除燃气特许经营协议的意思表示。

为准确把握合同法定解除权的行使,结合法律规定和案件事实,本案需要明确法定解除的三个条件:一是迟延履行。履行构成迟延在实务操作中一般需要满足以下要件:(1)履行须为可能;(2)对于约定履行期限的,履行期限届满而未履行,对于未定履行期限的,催告后仍不履行;(3)一方无正当理由未履行。 具体到本案中,昆仑燃气公司被授予燃气特许经营权,其自身已具备了必要的履行能力,但其在寿光市人民政府催告后长期既未履行也未提出异议,其行为构成迟延。二是准备时间。对于未定履行期限的债务,且又不能从法律规定、债务性质或者其他事项中确定履行期限的,《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项规定,“履行期限不明确的,债务人可以随时履行,债权人也可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。”这一规定中的“要求债务人履行义务”实际上就是催告的内容。本案中,寿光市人民政府于2014年7月10日、2015年6月25日两次催促昆仑燃气公司履行义务,应视为其已给予相对方合理的准备时间。三是合同目的。合同目的是一切合同履行之根本,如果合同目的不能实现,那么合同履行也就毫无必要。就本案而言,供气项目建设属于社会公用事业,关系到社会公共利益,签订政府特许经营协议的目的就是为了通过开发寿光市天然气综合利用项目,实现居民用气需求,满足社会公共需要,而昆仑燃气公司的违约行为显然背离了这一目的。

二、关于收回特许经营权中的听证程序

如果说合同解除条款的适用体现的是政府特许经营协议的私法自治原则,那么收回特许经营权中的听证程序更多的是反映政府特许经营协议的公法强制属性。审查行政机关作出收回特许经营权的行政行为的合法性,不仅要审查行政机关依据特定公益之要求单方解除合同是否有效,还要审查行政机关解除合同的程序是否合法。实践中经常发生行政机关滥用解除权侵害行政相对人合法权利的现象,为了防止这一现象,在整个解除权的合法性审查中,程序正义不容忽视,行政机关单方解除政府特许经营协议应遵循相应的法定程序,如召开听证会、提前通知、听取辩解等。本案中,寿光市人民政府在收回昆仑燃气公司燃气特许经营权过程中,应当依据《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条第二款关于“对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时监管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。”的规定,履行必要的听证程序,以维护行政处理程序的正当性,防止特许经营权人权利失位。

三、关于收回特许经营权后的救济措施

(一)作为行政机关一方

在现行法之下,行政机关尚不能就行政相对人履行协议过程中存在的违约行为提起行政诉讼,且特许经营协议的行政属性也决定了其不能提起民事诉讼,行政机关只能通过行政处理进行补救。实践中,各国做法有所不同。法国允许行政机关采取代履行方式履行特许经营协议,以确保公共服务不因此而中断。德国规定行政机关只能借助法院的判决来对行政契约予以强制执行。在我国,《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定了对取消特许经营权的项目实施临时接管。本案寿光市人民政府的做法正是遵循了这一规定。应当肯定的是,在特许经营模式下,行政相对人违约致使公用事业服务有中断之虞时,行政机关可以单方变更、解除特许经营协议,同时应享有采取代履行措施的权力,即自行或临时委托第三方继续履行公共服务,以确保公共利益。

(二)作为行政相对人一方

当特许经营权被收回后,如果协议没约定具体的争议解决方式,行政相对人不服,往往通过行政诉讼化解纠纷。法院在案件审理过程中需要进行利益衡量,如果撤销被诉行为将会给社会公共利益或者第三人合法利益造成重大损失,则可以不予撤销而判决确认被诉行为违法并责令行政机关采取相应的补救措施。具体采取何种补偿措施,行政机关可以结合相对人的合法投入、正常损失等因素予以考量。本案中,对于昆仑燃气公司在项目建设中的合法投入,寿光市人民政府应当给予合理弥补。鉴于这一问题的处理带有很大的弹性,在提起诉讼之前,行政协议还是要尽可能将各种问题约定明确,加强对双方的约束,并且在纠纷解决的过程中,亦应重视协商、调解、仲裁、行政内部处理等方式。

四、关于确认违法判决的适用

新修订的行政诉讼法在吸收司法解释条文规定的基础上,增设了确认违法判决。确认违法判决,指的是人民法院经审查后认为被诉行政行为违法但不适合作出撤销判决或履行判决,从而确认被诉行政行为违法的一种裁判方式。确认违法判决是对被诉行政行为的一种否定性评价,是对撤销判决的修改和补充。本案中,寿光市人民政府没有履行必要的听证程序,属于程序违法。对此应选择适用撤销判决还是确认违法判决,首先应以行政诉讼法及其司法解释所确立的“轻微违法”、“对原告权利不产生实际影响”、“撤销被诉行为将会给国家利益或社会公共利益造成重大损失”等三个标准来区分判断。轻微违法是行政行为的外部特征,而对原告权利和公共利益的损益却表现为行政行为的法律效果。本案中,寿光市人民政府强制收回昆仑燃气公司燃气特许经营权已成事实,再考虑“轻微违法”、“原告权利不产生实际影响”已无意义,据此宜以“撤销被诉行为将会给社会公共利益造成重大损失”为由作出确认违法判决而不撤销该行政行为。其次,因不同的判决方式对行政行为的效力评判的不同,选择何种判决方式也蕴含着法官对利益平衡的考量和价值的取舍。撤销判决作出后产生消灭行政行为效力的法律后果,确认违法判决则是仅宣告行政行为的违法性,但依然承认效力的存在。选择确认违法判决体现了法官在裁判中的价值取舍。当行政相对人的正当权利与社会公众的合法利益发生冲突时,法官应运用利益衡量方法综合考量得出最优先保护的价值。本案在取消特许经营权行为实体正确、程序违法的情况下,选择确认违法判决但不撤销该行政行为,体现了法官在裁判过程认为公用事业所蕴含的公共利益应是优先实现利益的价值判断。

一审法院合议庭成员:孔祥慧、李长明、李伟丽

二审法院合议庭成员:侯勇、宋海东、赵轶宁

编写人:山东省高级人民法院 侯勇、温贵能

姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2015年版,第153页。

叶必丰:《行政行为效力研究》,中国人民大学出版社2015年版,第1页。

王利明:《合同法研究》(第二卷),中国人民大学出版社2002年版,第139页。

高俊杰:《政府特许经营项目运行中的行政纠纷与救济》,《当代法学》2016年第2期。

江必新主编:《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》,中国法制出版社2015年版,第339页。

附:裁判文书

1. 一审裁判文书:山东省潍坊市中级人民法院(2016)鲁07行初88号行政判决书

山东省潍坊市中级人民法院行政判决书

(2016)鲁07行初88号

原告寿光中石油昆仑燃气有限公司。住所地寿光市建桥路巴龙国际社区。

法定代表人李新岭,董事长。

委托代理人王向阳,北京市邦盛律师事务所律师。

委托代理人荣燕玲,北京市邦盛律师事务所律师。

被告寿光市人民政府。住所地:寿光市商务小区2号楼。

法定代表人赵绪春,市长。

委托代理人王洪图,寿光市住房和城乡建设局工作人员。

委托代理人杨怀安,山东德泽律师事务所律师。

被告潍坊市人民政府。住所地潍坊市胜利东街99号。

法定代表人刘曙光,市长。

委托代理人赵晓云,潍坊市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。

原告寿光中石油昆仑燃气有限公司(下称昆仑燃气公司)不服被告寿光市人民政府(下称寿光市政府)作出的收回燃气经营区域授权决定,于2016年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月23日立案后,依法告知原告追加潍坊市人民政府(下称潍坊市政府)为共同被告,因原告不同意追加,本院依法追加潍坊市政府为共同被告。本院于2016年8月27日、9月7日向被告寿光市政府、潍坊市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2016年10月14日公开开庭审理了本案。原告昆仑燃气公司委托代理人王向阳、荣燕玲,被告寿光市政府应诉负责人步砚伟及委托代理人王洪图、杨怀安,被告潍坊市政府委托代理人赵晓云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告寿光市政府于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号),决定按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回原告昆仑燃气公司的羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权,授权给寿光市城市基础设施建设投资管理中心代表寿光市政府经营管理。原告不服,向被告潍坊市政府申请行政复议,潍坊市政府于2016年8月2日作出潍政复决字[2016]第161号行政复议决定书,决定维持寿光市政府作出的寿政办发[2016]47号文件中关于收回昆仑燃气公司燃气特许经营区域授权的决定。

原告昆仑燃气公司诉称,2011年7月15日原告与寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局签署《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》,协议约定寿光市住房和城乡建设局同意原告在寿光市从事城市天然气特许经营,特许经营范围为渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园,特许经营期限为30年。协议签署后,原告先后开展了寿光市双王城生态经济园区、羊口镇中压管网及万隆华府小区、侯镇紫金花园小区、文家天然气门站等燃气项目的建设工作,累计投资1500余万元。项目建设过程中,寿光市各相关部门先后给原告批复了路由意见、门站选址意见、安全评价、环境影响评价等手续,对原告的工作给予了配合和认可。当原告正在积极进行项目建设时,被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号),作出了“按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权,授权给寿光市城市基础建设投资管理中心经营管理”的决定。被告寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件收回原告全部燃气经营权区域授权的决定认定事实错误,原告不存在违约行为,且寿光市政府收回原告燃气经营权未履行听证程序,程序违法,系违法的行政行为。为维护自身合法权益,特提起诉讼,请求:1、依法确认被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号)收回原告全部燃气经营区域授权决定的行为违法;2、依法撤销被告于2016年4月6日作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号)收回原告全部燃气经营区域授权的决定。依法判令被告承担本案诉讼费用。

原告在开庭审理前向本院提交了以下证据:1、山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议一份,证明原告取得在寿光市从事城市天然气特许经营的权利。2、寿光市政府办公室《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号),证明寿光市政府作出了收回原告经营区域授权的决定。3、潍坊市政府潍政复议字[2016]第161号行政复议决定书,证明潍坊市政府作出行政复议决定。4、EMS快递底联,证明原告起诉未超过法定期限。5-1、寿光市发展和改革局《关于昆仑燃气公司寿光市天然气综合利用项目开展前期工作的批复》(寿发改投资字[2011]126号);5-2、寿光市规划局《关于昆仑燃气公司天然气长输管线路由规划的意见》;5-3、《建设用地规划设计条件通知书》、国有土地使用证;5-4、环评审批意见;5-5、寿光市住房和城乡建设局《昆仑燃气公司门站现场勘察报告》;5-6、寿光市安全生产监督管理局《工业生产建设项目安全设施审查意见书》;5-7、《寿光市固定资产投资工程项目合理用能评估审核意见书》;5-8、《关于昆仑燃气公司天然气利用工程项目的核准意见》(寿发改投资字[2013]132号);5-9、寿光市规划局《关于昆仑燃气公司天然气利用项目管线路由的意见》;5-10、寿光市规划局证明一份;5-11、潍坊市城市管理行政执法局《关于昆仑燃气公司办理燃气工程项目批复的请示》;5-12、寿光市住房和城乡建设局《关于昆仑燃气公司建设文家门站至侯镇段燃气设施的批复》;5-13、门站规划设计图;5-14、寿光滨海(羊口)经济开发区规划建设局批复一份;5-15、寿光市水利局《关于昆仑燃气公司打井申请的批复》;5-16、寿光滨海(羊口)经济开发区规划建设局关于对《昆仑燃气公司关于开工建设羊口镇天然气管网的请示》的批复;5-17、寿光市水利局《关于山东省寿光市城市燃气项目水土保持方案的批复》。证据5证明原告积极进行项目建设,被告寿光市政府先后对原告批复了路由意见、门站选址意见、安全评价、能源测评、环境影响评价等手续,原告不存在违约情形。原告在开庭审理后向本院申请补充提交以下证据:6、燃气经营许可证(经营类别:车用压缩天然气)。7、招标材料一宗。

被告寿光市政府答辩称,1、寿光市政府2016年4月6日作出的寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》正确,2016年8月2日潍坊市政府作出潍政复议字[2016]第161号行政复议决定维持了寿光市政府所作决定,足以证明寿光市政府作出的决定合法有效。原告的诉求无事实和法律依据,依法不成立。2、根据国务院《城镇燃气管理条例》第十五条、《山东省燃气管理条例》第十五条和《山东省燃气经营许可管理办法》第八条等相关规定,燃气经营属于特种行业,国家对其经营实行许可证制度,在寿光市政府管辖区域内,寿光市政府具有许可决定权。2011年7月15日原告取得寿光市政府辖区内的羊口镇、侯镇和双王城生态经济园区管道天然气经营区域授权后,怠于项目的审批和投资建设,蓄意圈占地盘,迟迟不开工建设,严重阻碍了寿光全市天然气“镇村通”工作的顺利推进,给寿光市政府造成了难以弥补的经济损失和负面社会影响,原告违约在先。2015年6月以来寿光市政府下属的相关部门先后四次召开燃气建设施工工作调度会议,督促原告及其他燃气企业全面履行双方签订的协议,并告知如不及时取得相关审批手续,加快投资建设进度,寿光市政府将依法收回其经营区域授权。2015年6月29日,针对寿光市政府的催促和要求,原告向寿光市政府写出了书面保证承诺在三个月内完成投资建设,但是,原告违背承诺直至2016年4月6日寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件仍一事无成。3、2011年7月15日原告取得管道天然气经营区域授权后,寿光市政府下属的相关部门为了帮助原告尽快取得相关审批手续,多次派人与原告一起到省、市有关部门办理审批事宜,但是,由于原告投资不到位,燃气管道不符合规划要求,气源指标不落实等诸多因素的制约,导致原告的申请事项达不到审批条件,其过错完全在原告一方。4、原告在取得寿光市政府辖区内管道天然气经营区域授权后,长期“圈而不建”,消极怠工,严重影响了寿光市政府辖区内企业和居民生产、生活用气,制约了寿光市政府对环境治理目标的如期完成,寿光市政府保留对原告合同违约责任追究和损失赔偿的追偿权。综上,请求法院查明事实,依法驳回原告的诉讼请求。

被告寿光市政府向本院提交以下证据:1、《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》,证明原告取得天然气特许经营权和违约的事实。2、催告通知,证明寿光市政府的相关职能部门多次催告原告办理手续及开工。3、燃气工作会议签到表,证明原告参加燃气工作会议的事实。4、会议纪要,证明原告对收回燃气经营区域授权知悉。5、原告昆仑燃气公司的项目建设保证书,证明原告的承诺和未兑现承诺的事实。6、寿光市政府办公室《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号),证明原告未按合同约定完成经营区域燃气工作的事实。7、行政复议答复书,证明寿光市政府已对原告的复议理由作出了明确、具体的答复。8、潍坊市政府潍政复议字[2016]第161号行政复议决定书,证明潍坊市政府维持了被告收回原告经营区域授权决定。

被告潍坊市政府答辩称,1、潍坊市政府的行政复议行为程序合法。2、潍坊市政府作出维持的行政复议决定合法。3、原具体行政行为的合法性、合理性由共同被告寿光市政府予以答辩举证。综上,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告潍坊市政府向本院提交了以下证据:1、行政复议申请书收到证明、补正材料送达回证。2、提出行政复议答复通知书、送达回证。3、行政复议答复书。4、行政复议决定书送达回证。以上证据证明行政复议程序合法。

经庭审质证,本院对当事人提交的证据认证如下:关于原告提交的1-5号证据及被告提交的1号、3-9号证据,原告、被告对其真实性均无异议,上述证据客观真实、来源合法且与本案具有关联性,认定为有效据;关于被告提交的2号证据,原告委托代理人表示未见过,对其真实性无法确认,本院认为,原告虽然对该证据提出异议但未提供反驳证据,且该证据能够与被告提交的3-5号证据相互印证,形成证据链条,证明了寿光市住房和城乡建设局曾向原告发出了催告通知、原告参加过燃气工作会议及原告出具项目建设保证书的客观事实,对该证据依法确认为有效证据。关于原告在开庭审理后申请补充提交的6号、7号证据,因与本案定案事实不具有直接关联性,本院未组织双方当事人进行质证,不予确认。

经审理查明,2011年7月15日,寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局(甲方)与原告(乙方)协商共同开发寿光市天然气综合利用项目,双方签订《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》,达成如下合作协议:“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作;二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营。特许经营范围包括渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园,特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点,在国家政策法规允许的范围内,对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标,甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求,则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理。……六、本协议正式签署后,乙方对寿光市燃气项目积极开展工作,甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议八个月内,如因乙方原因工程不能开工建设,则本协议废止。……。”协议签署前后,原告陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书、工业生产建设项目安全设施审查意见书、固定资产投资工程项目合理用能评估审核意见书、项目核准意见、关于燃气项目水土保持方案的批复等手续。同时,原告对项目进行了部分开工建设。

2014年4月30日,潍坊市城市管理行政执法局向山东省住房和城乡建设厅报送“关于昆仑燃气公司办理燃气工程项目批复的请示”,但未获批复。

2014年7月10日,寿光市住房和城乡建设局对原告作出催告通知,内容为:“……你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理,影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气,……现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续,若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准,我市将收回你公司的管道天然气经营区域,由此造成的一切损失由你公司自行承担。”

2015年6月25日,原告参加了寿光市燃气工作会议,会议明确要求:“关于天然气镇村通工程建设。各燃气企业要明确管网铺设计划,加快推进工程建设,今年9月底前未完成燃气配套设施建设的,一律收回区域经营权。”

2015年6月29日,原告向寿光市政府出具项目保证书,对文家门站及主管网项目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目作出承诺:在办理完成项目开工手续后三个月内完成以上工作,如不能按照完成,将自动退出政府所授予经营区域。

2016年4月6日,被告寿光市政府作出《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(寿政办发[2016]47号),决定按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回原告昆仑燃气公司的羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的经营区域授权,授权给寿光市城市基础设施建设投资管理中心代表寿光市政府经营管理。

原告不服上述决定,向被告潍坊市政府申请行政复议,潍坊市政府收到原告的行政复议申请书后,依法予以受理。2016年6月7日,潍坊市政府向寿光市政府作出并送达了《提出行政复议答复通知书》。同年6月21日,寿光市政府向潍坊市政府提交了《行政复议答复书》。2016年8月2日,潍坊市政府作出潍政复决字[2016]第161号行政复议决定书,维持了寿光市政府作出的寿政办发[2016]47号文件中关于收回昆仑燃气公司燃气特许经营区域授权的决定,并送达了原告及寿光市政府。原告遂提起本案行政诉讼。

本院认为,依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第九十四条第(三)、(四)项之规定,依法成立的合同,对当事人具有法律约束力,受法律保护,当事人应当按照约定行使权利、履行义务;当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行或当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的,当事人另一方可以解除合同。本案中,寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局与原告协商共同开发寿光市天然气综合利用项目,双方签订《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》,该协议系寿光市政府与原告的真实意思表示,内容不违反法律、行政法规的强制性规定,协议合法有效,双方应当依约履行。原告在依约取得羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园区天然气经营区域授权后,因项目的审批、投资建设不到位,致使项目建设不能依约完成,也不能办理燃气经营许可证,在被告向原告发出催告通知、召开会议催促要求,且原告出具了书面项目建设保证书作出承诺后,至2016年4月6日原告仍未依约完成项目投资建设,影响了经营区域内用户及时用气,原告的行为属于迟延履行合同主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行,且该迟延履行致使不能实现合同目的,寿光市政府有权依约解除合同。寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件,决定按照合作协议中有关违约责任收回原告的天然气经营区域授权,事实清楚,证据充分,理由正当。因寿光市政府系依据合作协议中有关违约责任收回原告的经营区域授权,非燃气经营许可的收回,故原告认为被告未履行听证程序违法的主张于法无据,本院不予采信。

潍坊市政府收到原告的行政复议申请书后,履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出《行政复议决定书》并送达等法定程序,符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定,作出行政复议行为的程序合法。

综上,原告的起诉理由不成立,其要求确认寿光市政府作出寿政办发[2016]47号文件收回原告燃气经营区域授权决定的行为违法并请求撤销的诉讼请求无事实和法律依据,本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:

驳回原告寿光中石油昆仑燃气有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元,由原告寿光中石油昆仑燃气有限公司负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交上诉状副本,上诉于山东省高级人民法院。

审 判 长 孔祥慧

代理审判员 李长明

人民陪审员 李伟丽

二〇一六年十一月二十一日

书 记 员 赵 倩

2.二审裁判文书:

山东省高级人民法院(2017)鲁行终字191号行政判决书

上诉人(原审原告)寿光中石油昆仑燃气有限公司,住所地寿光市建桥路巴龙国际社区。

法定代表人李新岭,董事长。

委托代理人王向阳,北京市邦盛律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)寿光市人民政府,住所地寿光市商务小区2号楼。

法定代表人赵绪春,市长。

委托代理人王洪图,寿光市住房和城乡建设局工作人员。

委托代理人杨怀安,山东德泽律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)潍坊市人民政府,住所地潍坊市胜利东街99号。

法定代表人刘曙光,市长。

委托代理人刘竹湘,潍坊市人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人赵晓云,潍坊市人民政府法制办公室工作人员。

寿光中石油昆仑燃气有限公司(以下简称昆仑燃气公司)因诉寿光市人民政府(以下简称寿光市政府)、潍坊市人民政府(以下简称潍坊市政府)行政违法一案,不服潍坊市中级人民法院于2016年11月21日作出的(2016)鲁07行初88号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

原审法院查明:2011年7月15日,被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局(甲方)与原告昆仑燃气公司(乙方)签订了《山东省寿光市天然气综合利用项目合作协议》(以下简称合作协议),主要内容为:“一、甲方、乙方同意就寿光市天然气利用项目进行合作。二、甲方同意乙方在寿光市从事城市天然气特许经营,特许经营范围包括渤海化工园区(羊口镇)、侯镇化工园区、东城工业园,特许经营期限为30年。三、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点,在国家政策法规允许的范围内,对该项目在前期可行性研究阶段、建设和经营提供最大程度的支持。四、乙方应保证在中石油管网为寿光市争取足够的天然气指标,甲方应全力配合。如果乙方不能保证寿光市实际用气需求,则甲方有权依照山东省燃气管理条例等相关法律法规进行处理。……六、本协议正式签署后,乙方对寿光市燃气项目积极开展工作,甲方利用自身优势给予积极配合。签订协议八个月内,如因乙方原因工程不能开工建设,则本协议废止。”协议签署前后,原告陆续取得了寿光市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计条件通知书、国有土地使用证、环评意见书、工业生产建设项目安全设施审查意见书、固定资产投资工程项目合理用能评估审核意见书、项目核准意见、关于燃气项目水土保持方案的批复等手续。同时,原告对项目进行了部分开工建设。

2014年4月30日,潍坊市城市管理行政执法局向山东省住房和城乡建设厅报送“关于昆仑燃气公司办理燃气工程项目批复的请示”,但未获批复。

2014年7月10日,寿光市住房和城乡建设局对原告发出催告通知,内容为:“你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理,影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气。现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续,若收到本通知2个月内经营许可手续尚未批准,我市将收回你公司的管道天然气经营区域,由此造成的一切损失由你公司自行承担。”

2015年6月25日,原告参加了寿光市燃气工作会议,会议明确要求:“关于天然气镇村通工程建设。各燃气企业要明确管网铺设计划,加快推进工程建设,今年9月底前未完成燃气配套设施建设的,一律收回区域经营权。”

2015年6月29日,原告向被告寿光市政府出具项目建设保证书,承诺对文家门站及主管网项目、羊口镇燃气项目、侯镇燃气项目、双王城生态经济园区燃气项目在办理完成项目开工手续后三个月内完成,如不能按照完成,将自动退出政府所授权的经营区域。

2016年4月6日,被告寿光市政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》(以下简称47号通知),决定按照相关框架合作协议中有关违约责任,收回原告在羊口镇、双王城生态经济园区和侯镇的燃气经营区域授权,并授权寿光市城市基础设施建设投资管理中心经营管理。原告不服该决定,向被告潍坊市政府申请行政复议。被告潍坊市政府收到原告的行政复议申请后,于2016年6月7日向被告寿光市政府作出并送达了《提出行政复议答复通知书》。2016年6月21日,被告寿光市政府提交了《行政复议答复书》。2016年8月2日,被告潍坊市政府作出潍政复决字[2016]第161号《行政复议决定书》(以下简称161号复议决定),维持了47号通知中关于被告寿光市政府收回原告燃气特许经营区域授权的决定。原告不服,遂提起行政诉讼,请求:1、确认被告寿光市政府作出47号通知收回原告燃气经营区域授权的行为违法;2、撤销被告寿光市政府收回原告燃气经营区域授权的决定。

原审法院认为:根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第八条、第六十条第一款、第九十四条第(三)、(四)项的规定,依法成立的合同,对当事人具有法律约束力,受法律保护,当事人应当按照约定行使权利、履行义务;当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行或当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的,当事人另一方可以解除合同。本案中,被告寿光市政府授权的寿光市住房和城乡建设局与原告协商共同开发寿光市天然气综合利用项目,双方签订合作协议,该协议系双方的真实意思表示,内容不违反法律、行政法规的强制性规定,合法有效,双方应当依约履行。原告在依约取得羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园的燃气经营区域授权后,因项目的审批、投资建设不到位,致使项目建设不能依约完成,也不能办理燃气经营许可证,在被告寿光市政府向原告发出催告通知、召开会议催促要求,且原告出具了书面项目建设保证书作出承诺后,至2016年4月6日原告仍未依约完成项目投资建设,影响了经营区域内用户及时用气,原告的行为属于迟延履行合同主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行,且该迟延履行致使不能实现合同目的,被告寿光市政府有权依约解除合同。被告寿光市政府作出47号通知,决定按照合作协议中有关违约责任收回原告燃气经营区域授权,事实清楚,证据充分,理由正当。因被告寿光市政府系依据合作协议中有关违约责任收回原告的经营区域授权,非燃气经营许可的收回,故原告认为被告寿光市政府未履行听证程序违法的主张于法无据,不予采信。

被告潍坊市政府收到原告的行政复议申请书后,履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出行政复议决定并送达等法定程序,符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定,其作出161号复议决定的程序合法。

综上,原告的起诉理由不能成立,其诉讼请求无事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告昆仑燃气公司的诉讼请求。

昆仑燃气公司不服原审法院判决提起上诉,认为原审法院判决认定事实和适用法律错误,请求撤销原审法院判决并依法改判。理由如下:1、原审法院判决认定上诉人“因项目的审批、投资建设不到位,致使建设不能依约完成”错误。原审法院认为上诉人不能依约完成项目建设构成违约,没有相应协议条款作为依据。上诉人在签订合作协议后的八个月内进行了开工建设,没有产生违约。2、原审法院判决认定被上诉人寿光市政府解除合同错误。事实上被上诉人寿光市政府与上诉人都没有提出解除和废止合作协议。被上诉人寿光市政府仅是要求收回羊口镇、双王城生态经济园区、侯镇的燃气经营区域授权,仍给上诉人保留了东城工业园区域授权。3、原审法院判决认为被上诉人寿光市政府的行为是“非燃气经营许可的收回,故可以不进行听证”,混淆了基本概念,导致适用法律错误。本案涉及的是特许经营权的收回,应适用《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号)。该办法第二十五条规定,对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,应召开听证会。而被上诉人寿光市政府取消特许经营权没有进行听证。4、被上诉人寿光市政府收回特许经营权的行为违反了《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定。上诉人不存在应当被取消特许经营权的法定情形,不应被取消特许经营权。

被上诉人寿光市政府、潍坊市政府未提交书面答辩意见。

原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院,上述证据在原审中已经质证。经审查,本院同意原审法院查明的事实。

本院认为:

本案主要的争议焦点在于被上诉人寿光市政府作出47号通知收回上诉人昆仑燃气公司燃气经营区域授权的行为是否合法。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定,市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者和经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某些服务的制度;城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营的,适用本办法。因此,本案所涉及的燃气经营区域授权系市政公用事业特许经营。围绕争议焦点主要涉及以下几个问题。

(一)关于上诉人主张不承担违约责任的问题。

涉案合作协议系被上诉人寿光市政府在法定职责范围内为实现公共利益的需要,对天然气综合利用项目实施特许经营而与上诉人进行的约定,具有行政法上的权利义务内容,属行政协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《合同法》作为调整民事合同的法律规范,在不违反行政法律强制性规定的情况下,可以直接适用于行政协议。《合同法》第六十条第一款规定,当事人应当按照约定全面履行自己的义务;第六十二条第(四)项规定,履行期限不明确的,债务人可以随时履行,债权人也可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。涉案合作协议系被上诉人寿光市政府与上诉人的真实意思表示,内容不违反法律规定,应属有效,双方均应按约定履行各自义务。上诉人的义务为积极开展燃气项目建设,保证寿光市实际用气需求。因该协议对燃气项目建设未明确约定具体的履行期限,被上诉人寿光市政府可以随时要求上诉人履行,案件事实表明,被上诉人寿光市政府于2014年7月10日、2015年6月25日先后两次催促上诉人,要求其履行上述义务,并表示如不履约将收回燃气经营区域授权,故应认定被上诉人寿光市政府已经给予上诉人足够的准备时间。并且,上诉人对燃气项目建设作出了保证和承诺,但仍未按照其承诺消除项目建设的障碍,亦未向被上诉人寿光市政府提出不能履行相关义务的异议。又依据《合同法》第九十四条第(四)项的规定,当事人一方迟延履行债务致使不能实现合同目的,另一方可以解除合同。上诉人取得燃气经营区域授权后,在长达五年的时间内,并且是在被上诉人寿光市政府要求其履行义务的期限内,一直未完成全部授权经营区域的燃气项目建设。该事实表明上诉人迟延履行义务,导致相关经营区域的供气目的不能实现,合同解除的法定条件成立。而合同解除通常被视为对违约的一种补救措施,体现了对违约方的制裁。被上诉人寿光市政府据此作出47号通知,决定按照合作协议中有关违约责任收回上诉人在羊口镇、侯镇的燃气经营区域授权,实质是解除上诉人在上述区域的燃气特许经营协议,并无不当。涉案合作协议虽未对双王城生态经济园区的燃气经营区域授权作出约定,但考虑到上诉人长期不能完成该经营区域的燃气项目建设,被上诉人寿光市政府作出47号通知一并收回该区域授权,亦无不当。

(二)关于上诉人主张仍享有东城工业园区域授权的问题。

本案合同的履行具有可分性。涉案合作协议实际是由羊口镇、侯镇化工园区、东城工业园三个区域的燃气特许经营协议组成,每个区域授权与整个协议虽有关联,却相对独立,取消任一区域授权并不影响上诉人在其他区域的权利义务。因本案中被上诉人寿光市政府未提出收回上诉人在东城工业园的燃气经营区域授权,涉案合作协议关于东城工业园的燃气特许经营协议尚未解除。原审法院判决对此没有加以区分,应予纠正。上诉人关于被上诉人寿光市政府为其保留东城工业园区域授权的上诉理由成立。

(三)关于上诉人主张收回燃气经营区域授权未进行听证的问题。

《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条规定,对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的,必须按照有关法律、法规的规定进行,并召开听证会。上诉人认为被上诉人寿光市政府收回其燃气经营区域授权未进行听证,违反上述规定。本院认为,被上诉人寿光市政府对供气行业依法实施特许经营,决定收回上诉人燃气经营区域授权的,应当告知上诉人享有听证的权利,听取上诉人的陈述和申辩。上诉人要求举行听证的,被上诉人寿光市政府应当组织听证。然而,被上诉人寿光市政府未提供证据证明其已履行了听证程序,其取消特许经营权的行为不符合上述规定,属于程序违法。原审法院判决认为被上诉人寿光市政府的行为是“非燃气经营许可的收回,故可以不进行听证”,理由不当,应予纠正。对于上诉人的该项主张,应予支持。

(四)关于上诉人主张收回燃气经营区域授权不符合法定情形的问题。

《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定,取消特许经营权,应有以下情况:擅自转让、出租特许经营权的;擅自将所经营的财产经营处置或抵押的;因管理不善,发生重大质量、生产安全事故的;擅自停业、歇业,严重影响社会公共利益和安全的;法律、法规禁止的其他行为。上诉人认为其不存在取消特许经营权的法定情形,被上诉人寿光市政府收回燃气经营区域授权的行为违反上述规定。因该条款为了弥补列举不全面可能造成的遗漏又规定了兜底性条款,即法律、法规禁止的其他行为。本案上诉人长期不能完成经营区域内的燃气项目建设,无法满足居民的用气需要,足以影响社会公共利益,应为法律、法规所禁止。不能因为该条款未将上诉人的上述行为明确列为取消特许经营权的情形,就将其排除在法律规定之外。因此,针对上诉人的该项主张,不存在法律依据不足的情况,不应予以采信。

综上所述,被上诉人寿光市政府作出47号通知收回上诉人燃气经营区域授权的行为,事实清楚,证据充分,但违反法定程序,应当确认该被诉行政行为违法。因本案涉及寿光市供气公共事业,上诉人长期不能完成燃气项目建设,无法实现经营区域内的供气目的,达到解除特许经营协议的法定条件,且经营区域内燃气项目特许经营权已经实际授予他人,行政行为一旦撤销会不仅会影响他人已获得的合法权益,而且会影响居民用气,损害区域内公共利益,故对上诉人提出撤销被诉行政行为的诉讼请求,不予支持。因燃气项目已经开工建设,被上诉人寿光市政府收回上诉人燃气经营区域授权的行为必然令其造成一定程度的损失,在该行政行为被确认违法又不宜撤销的情况下,被上诉人寿光市政府依法应当采取相应的补救措施。被上诉人潍坊市政府作出161号复议决定的程序虽然并无不当,但未对被上诉人寿光市政府收回上诉人燃气经营区域授权的程序违法问题进行审查认定,其复议决定维持被诉行政行为不当,应当予以撤销。原审法院判决认定事实存在错误,应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十九条、第八十九条第一款第(二)项的规定,判决如下:

一、撤销潍坊市中级人民法院(2016)鲁07行初88号行政判决。

二、撤销被上诉人潍坊市人民政府作出的潍政复决字[2016]第161号行政复议决定。

三、确认被上诉人寿光市人民政府作出寿政办发[2016]47号《关于印发寿光市“镇村通”天然气工作推进方案的通知》收回上诉人寿光中石油昆仑燃气有限公司燃气经营区域授权的行政行为程序违法,但不撤销该行政行为。

四、驳回上诉人寿光中石油昆仑燃气有限公司的其他诉讼请求。

二审案件受理费50元,由被上诉人寿光市人民政府和潍坊市人民政府共同负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 侯 勇

代理审判员 宋海东

代理审判员 赵轶宁

二〇一七年四月十一日

书 记 员 杨柳青


文章来源:《最高人民法院公报》2018年第9期。
发布时间:2020/5/16
 
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