《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）只从正面规定了公民提起行政诉讼应满足哪些条件，没有从反面规定哪些情况下法院可以驳回起诉。最高人民法院的司法解释规定了驳回起诉的具体情形，被认为弥补了《行政诉讼法》对立案后实体判决前的环节有所忽视的法律漏洞。虽然此一法律续造总体上契合诉讼法理、满足实践需要而值得肯定，然亦应警惕滥用和误用的风险。尤其在当前高裁驳率的形势下，对司法解释驳回起诉条款之再解释便具有重要意义——对此不能简单视为一项普通的法律解释工作，更需顾及公民诉权保障与纠纷解决实效性的深层问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第69条第9项规定，“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”，裁定驳回起诉。该规则最早出现在2000年的司法解释中，2015年司法解释也予以沿袭。虽前后表述有变迁，但基本内涵是一致的，即诉讼标的为生效裁判所羁束的行政案件不进行实体审理，不予立案或者驳回起诉。

与重复起诉、超过起诉期限等规则相比，学界对“诉讼标的为生效裁判所羁束”的讨论明显不足。主流教科书对此问题几乎不置一词，专题讨论的论文尚付阙如，个别提及该问题的文献要么将其作为“重复起诉”的特殊情形，要么笼统视之为“一事不再理”的体现。而对本规则的适用情景有哪些、覆盖的当事人类型为何、“生效裁判”“诉讼标的”“羁束”分别是指什么，乃至规则的正当性和理论基础等皆缺乏探讨。而实践中，“诉讼标的为生效裁判所羁束”又是法院常用以驳回起诉的规则之一，导致了许多现实难题。在一行政行为涉及若干利害关系人的案件中，法院不通知或通知不到位是常态，往往后诉提起时才发现已有前诉，后诉随即被法院以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回，令当事人产生诉权剥夺之感。更有甚者，个别地方政府恶意利用这一规则，在征收决定作出后安排人员抢先起诉，人为满足“诉讼标的为生效裁判所羁束”，阻断有真实诉求的公民提起诉讼。在前诉败诉的情况下，后诉原告即使有新的事实和理由攻击行政行为的合法性，也难以获得实质审理，这些当事人进而转向信访或申请大量政府信息公开以表达不满，对行政纠纷的实质性化解带来很大阻碍。亦有外国企业对法院适用本规则驳回其起诉不服而提起国际仲裁，中国政府不得不在国际仲裁庭上接受质询。由于域外行政诉讼中并无类似的规则，对本规则的正确解读和适用关乎域外投资者对我国营商环境的信心。有鉴于此，本文拟系统探讨“诉讼标的为生效裁判所羁束”的相关问题，首先梳理本规则在哪些情形下适用，归纳出所存在的问题，再对其理论基础进行反思，最后在明确规则正当目的之基础上加以重释。

一、“诉讼标的为生效裁判所羁束”的运行现状

（一）规则之适用情形梳理

笔者在“北大法宝”上检索，援引这一规则的行政裁判文书有10129件，其中最高人民法院审结的就有555件。下面以最高人民法院的裁判为样本，并选取有代表性的地方法院裁判进行分析。需要说明的是，最高人民法院很少直接适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回起诉，更多是当事人就下级法院的驳回裁定不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院判断下级法院对规则的运用是否得当。在分类上，依据前后案件的原告及法律关系是否相同分成四类。对法律关系的识别要结合生活事实以及所涉及的公私法规范。因同一行政行为或行政过程引起的纠纷，即使存在多个当事人，也通常视为一个法律关系，这种整体性关照有利于当事人的权利保护和纠纷的解决。

1.同一原告不同法律关系

第一种情形是，相关争议属于不动产登记、婚姻关系等行政民事交叉争议，原告在基础民事争议经法院裁判后又就行政登记等行为起诉的，构成诉讼标的为生效裁判所羁束。例如“汪×案”，原告汪×与第三人胡×存在土地权属争议，汪×提起民事诉讼败诉后，又对行政机关对胡×的颁证行为提起行政诉讼。最高人民法院认为，虽然原告将民事诉讼转换成了行政诉讼，但实质上仍是对第三人建房占用其宅基地这一问题的再度争执，而这一问题已为生效民事判决所羁束。“黄××案”中，原告主张民事诉讼和行政诉讼处理的法律关系不同，不应适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”，被最高人民法院否定。

第二种情形是，相关民事争议经行政机关裁决后，当事人对有关纠纷提起民事诉讼，随后又针对行政裁决提起行政诉讼。由于《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等仅规定当事人就政府的处理决定或裁决不服的有权向法院起诉，并未明确是提起民事还是行政诉讼，现实中有当事人先就基础争议提起民事诉讼，再就行政处理行为起诉行政机关。在“那生屯村民小组诉武鸣区政府案”中，原告与其他村组存在山林权属纠纷，经当地政府裁决后不服提起民事诉讼，民事诉讼终结后又对裁决提起行政诉讼，最高人民法院认为这构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。

2.同一原告同一法律关系

第一种情形是，前后两诉高度牵连，但又不完全符合重复起诉的构成要件。如果案件不完全满足《行诉解释》第106条的“三相同”而不宜适用重复起诉，法院又认为没有审理必要的，便会适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”。一是当事人不完全相同。在“刘×案”中，前诉与后诉只有刘×一人相同，此时对其他原告法院不能以重复起诉驳回，因而适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”。二是诉讼请求不完全相同。如“衡阳鸿源房产公司诉衡阳市政府案”，当事人的后诉请求为注销国土使用证，前诉请求为撤销国土使用证，最高人民法院认为前后两案诉讼请求相牵连，构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。三是诉讼标的不同但彼此有关联。在“付××案”中，当事人不满江苏省通信局的两个关联行为（A行为和B行为），先向工信部申请行政复议，随之对复议决定提起诉讼，北京某法院受理后驳回诉讼请求。随后，当事人又单就B行为向南京中院提起诉讼，此时并不完全满足重复起诉的“三相同”，但因相关争议已经北京某法院实质审理，最高人民法院认为构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。

第二种情形是同一争议既可由民事诉讼审理，又可由行政诉讼审理，民事诉讼判决生效后，当事人再就同一纠纷提起行政诉讼构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。这主要表现在行政协议领域。2014年《行政诉讼法》修改前，相对人与行政机关签订的征收拆迁协议、特许经营协议等引起的争议往往作为民事案件受理。2014年行政诉讼法修改肯定这部分案件的可受理性之后，有当事人便再次提起行政诉讼。如“傅××案”，最高人民法院认为，当事人起诉要求义乌市政府支付被拆迁房屋的安置补偿费用，而当事人曾就该问题提起民事诉讼，法院也已作出生效民事判决，构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。

3.不同原告不同法律关系

这种情形总体较为少见。如果前后案件的原告和法律关系均不同，法院依然以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回，多半因为前后两诉存在某种事实上的牵连关系，后诉争议事项在前诉中已被实质审查。如“王×案”，原告王×起诉行政机关请求履行拆迁补偿协议，而在之前的民事案件中王×作为被告参加诉讼，民事判决认定其对涉案房屋及拆迁补偿协议不享有权利。在后续行政诉讼中，法院援引前述民事诉讼的判断，认为构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。

4.不同原告同一法律关系

此为“诉讼标的为生效裁判所羁束”的主要应用场景。在征收拆迁和规划许可等活动中，行政机关的一个行政行为往往涉及成百上千居民，法院审理完最先起诉的案件后，对嗣后就同一行政行为的起诉便以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回。例如“徐××案”，最高人民法院指出，徐×请求撤销的涉案屋征收决定之前已为案外人王×所诉，法院驳回王×诉讼请求的判决已生效，构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。在一些案件中，法院甚至省略了说理论证，只要发现此前已有就同一行政行为的生效判决，便构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。

（二）规则之争议问题检视

梳理可见，法院对“诉讼标的为生效裁判所羁束”的运用远比想象中要灵活。其中，有些情形是因应法律变动的结果，如《行政诉讼法》2014年修改前后法院对行政协议类案件的受理方式不同，面对当事人先提起民事诉讼、再提起行政诉讼的情形，“诉讼标的为生效裁判所羁束”起到了防止反复诉讼的作用。随着行政协议争议统一由行政诉讼受理，这种情形将越来越少。有些情形是因法律规则的不明晰，如对行政裁决不服是提起民事还是行政诉讼并无确论，为防止反复缠诉也需借助“诉讼标的为生效裁判所羁束”应对。随着行政裁决制度的完善，这种情形也将变少。有些情形是弥补“重复起诉”规则的不足，这种情形将长期存在，且具有一定的合理性，引起的争议也较少。不同原告同一法律关系是规则最典型的应用场景，也面临最多的争议。

一是规则的正当性问题。在许多案件中，当事人质疑的不是规则如何适用，而是规则本身。例如“陈××案”，原告认为，其因不可归责于己的事由未能参加法院就同一土地批复的前案审理，现在法院又以“诉讼标的为生效裁判所羁束”裁定驳回起诉，是对其诉讼权利的变相剥夺。再如前述“德国海乐公司诉中华人民共和国案”，济南海乐公司不服济南市政府的房屋征收决定，起诉后被法院以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回。法院对本规则的适用完全符合我国司法实践的通常做法，而济南海乐公司的母公司德国海乐公司却对此不服，认为中国法院“拒绝司法”，就此对中国政府提起国际仲裁。法院驳回后诉原告起诉的理由何在，关乎民众对行政诉讼制度的信心。

二是规则如何解释的问题。针对“诉讼标的”如何识别，最高人民法院在“陈××案”中，以“行政行为合法性”作为撤销诉讼的诉讼标的；而在“王××案”中又否定了将诉讼标的简单等同于行政行为合法性的做法，认为撤销之诉的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。针对“生效裁判文书”的范围，2000年和2015年司法解释规定的只有“生效裁判”，2018年司法解释将范围扩至“生效裁判或者调解书”。如果调解书能够起到羁束效果，其他法律文书如仲裁裁决、行政复议决定等能否类推为“生效裁判”？有法院从司法解释的精神出发认为仲裁裁决可以作为生效裁判，有法院严格适用司法解释否认仲裁裁决的羁束作用，也出现了将行政复议决定作为生效裁判的案例。正所谓“法官在面临类似的解释性争议时应该采用大致相同的解释方案，不能如变色龙般随意变换解释方法”，依相同的法律规范裁判相同的案件、并根据相同的解释方法来适用这些法律规范是同案同判的前提。对同一规则理解的巨大差异影响了裁判统一的实现。

三是后诉原告的权利救济的问题。与规则如何解释相比，更重要的是当事人的权利救济。其一，针对同一行政行为的起诉，不同当事人的权利主张并非完全一致，盲目适用这一规则会忽视个体性差异。如“黄××案”，就同一土地批复行为，黄×1主张其土地与前诉原告黄×2土地不在同一地块，且提出了与前诉不同的理由及证据。其二，即使前后诉的诉讼请求也相同，原告的攻击理由也存在差异。如“马××案”，原告请求撤销滁州市南谯区政府的房屋征收决定，法院认为涉案征收决定的合法性已在前案中审理，就此驳回起诉。然而“马××案”的原告提出了一项新的违法事由，即行政机关未提供产权调换。这一违法事由未经前案审理，并且很可能动摇行政行为的合法性。

不同原告同一法律关系的典型表现是群体性纠纷。行政国家化的扩大与公民权利意识的提高导致现代大规模群体性纠纷的产生。原田尚彦认为，早期的行政诉讼案件全部属于保护个人权利的私人诉讼，现代行政诉讼的最大特征是为了多数人的共同利益，由个人单独或多数人共同提起的诉讼。在现代行政权对社会生活调节不断深化的背景下，从理论上澄清这一规则以应对今后各个领域可能出现的群体性纠纷实为必要。

二、“诉讼标的为生效裁判所羁束”的理论反思

（一）诉权限制的正当性质疑

诉权在形式意义上指起诉、应诉的权利，实质意义上指请求法院以国家审判权保护其合法权益的权利，或者说请求法院对争议事项进行实质审理的权利。无疑，实质的诉权才是诉权保障的核心，起诉、应诉的权利仅是一种附属。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第41条构成行政诉权的宪法基础。宪法上的诉权条款不能仅作形式上的诉权保障来理解，而应解释为对权利保护有效性的保障，即必须为国民权利提供实效性的保护。对因“诉讼标的为生效裁判所羁束”被驳回起诉的当事人而言，表面上限制其诉权的是法院的驳回裁定，但从根本上讲，限制其诉权的是司法解释本身。因为如果国家机关的具体行为是直接依据某个规范性文件而作的，就会发生“抽象行为吸收具体行为”的效果。

基本权利不受限制的社会是不存在的。对基本权利的正当限制，或基于该基本权利条款本身，或基于公共利益的要求，并且这种限制必须有所限制，即遵循法律保留、比例原则等要求。在司法解释规则对公民行政诉权的限制是否正当的问题上，可从两个层面展开。

其一，司法解释能否限制基本权利。域外国家的最高审判机关一般享有较大的宪制权力，可以通过制定司法规则、审查法律法规是否违宪、在个案中对宪法和法律作出终局解释主导全国的司法活动。在我国人民代表大会的政体之下，最高人民法院由全国人民代表大会产生并受其监督，最高人民法院的一切权力皆因法律授权而取得。《宪法》第131条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权、《立法法》第11条对诉讼制度的法律保留，都排除最高人民法院超越法律进行司法创制的可能。再从各该基本权利的限制条件来看，《宪法》第41条所保障的基本权是一种“无保留基本权利”，对该基本权利加以限制要采取法律保留的立场，即必须以法律进行限制。因此，司法解释对公民行政诉权的限制存在一定的正当性缺陷。

其二，对基本权利的限制能否被接受。在快速变迁的现代社会之下，上位法的滞后性乃是常态。为更好服务国民生活，下级机关有时不待上位法授权而行事已为社会所普遍接受，“依法律行政”原理的相对化即为明证。如果司法解释对行政诉权的限制理由充分，从实质法治的角度未尝不可接受。实质法治主张，法律是一个情景化的、可以争辩的合法性命题，立法机关并不能垄断法律的生产。而要证明司法解释对公民行政诉权的限制在实质法治意义上是可以容许的，必须对规则本身提出合理解释。如果法院没有充分合理的理由而限制当事人的诉权，使之丧失权利救济的机会，就会违反宪法对公民诉权的保护。同时，对宪法上的无法律保留基本权而言，只有当此类基本权触及其固有的内在限制时，方可约束其行使；内在限制事由包括国家自身存立及国家正常功能实现的国家利益、能够还原为个人自由和权利的多数人重要利益、他人的基本权利三类情形。为此，问题的关键是现有观点能否为诉权限制提供合理性支撑。

（二）既有观点的合理性探讨

1.既判力说

最高人民法院在“张×案”中提出的“既判力说”现实中较有影响力。最高人民法院指出：“诉讼标的已为生效裁判所羁束的，裁定不予受理或者驳回起诉。这一规定的理论基础是既判力。所谓既判力，是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。”最高人民法院行政审判庭主编的官方释义书采用了这种说法。学者们也往往在既判力意义上理解这一规则。因为按照“诉讼标的=判决主文中之判断=既判力的客观范围”的著名民事诉讼等式，很容易由诉讼标的联想到既判力。下级法院适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”附带说理时，大都套用最高人民法院“既判力说”的判词。然而，最高人民法院的“既判力说”与传统的既判力理论实际有很大差异，毋宁称其为“既判力修补说”。

一方面，传统上既判力的主观范围只及于本案当事人，不及于案外第三人。这称作既判力的相对性原理，是既判力的本质要求。迄今为止，既判力相对性虽存在有限突破，也只扩张到当事人的继受人、诉讼担当时的利益归属人等特殊第三人，且限于法律规定的例外情况。主流诉讼法理论仍坚持既判力相对性。如在德国行政诉讼中，无论是实体上还是形式上的既判力，只发生于诉讼参加人及其权利继承人之间。之所以如此，乃因既判力作为国家强制力，其正当化依据在于赋予当事人充分的程序保障以实施攻击防御之权能，当事人才能对诉讼结果承担自我责任。如果既判力是绝对的，判决结果一并约束案外人，无异对案外人未经传票传唤缺席判决。既判力的相对性是超国家的，具有自然法特征。英美法上与既判力类似的“Res Judicata”同样具有相对性。“每个人都有权以自己的方式站在法庭上，这根植于深远的历史传统。”富勒指出：“审判区别于其他秩序形成方式最本质特征在于，它保证主体以一种特殊的形式参与影响自身利益的决定的形成，这就是为自己的利益而提交证据和展开辩论。”但在排除案外人就同一行政行为起诉的情形中，认为“诉讼标的为生效裁判所羁束”的依据是既判力，恰恰违背了这种相对性。在“张×案”中，最高人民法院对既判力的理解还带有相对性的色彩，认为“判决作为解决特定当事人之间具体争议的意思宣言，其既判力显然不应及于别的事件或者没有关系的第三者”；而在“蒋××案”中则彻底颠覆了既判力的相对性：“既判力根据其作用对象的不同而有不同的内容。亦即生效判决不仅对案件当事人有拘束力，也具有对世的法律效力，对案件当事人之外的其他公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。”

另一方面，传统上既判力的客观范围是判决主文，裁判说理部分并不具有既判力。例如基于不法行为的存在而认可损害赔偿请求的判决，其既判力只涉及损害赔偿请求，对于不法行为已经成立的事实和法律判断没有既判力。日本行政诉讼既判力的客观范围限定于判决主文。不同原告同一法律关系的情形，法院在前诉中判决驳回诉讼请求，在后诉中又表示行政行为的合法性已经前诉全面审查而驳回起诉，无疑将既判力扩张至判决理由部分。最高人民法院在“车××案”中尚且认为“仅仅是与另案裁判结果无关的裁判说理的论述结果，不属于诉讼标的受生效裁判拘束的情形”；到“王××案”，则成了“承认裁判主文的既判力，必然也要赋予裁判理由中对案件争议焦点和主要法律事实的判断以一定程度的既判力”；再到“谭××案”，则变成“判断行政行为是否受生效判决效力所羁束的关键点，不仅基于裁判理由和裁判结果的羁束，也基于案件认定事实的羁束”。将既判力全面扩展至法律判断和事实认定部分，仿佛回到了1989年《行政诉讼法》制定时的“维持行政行为”判决。

以“既判力”来说明“诉讼标的为生效裁判所羁束”，背后的逻辑是以诉讼制度的固有属性来论证规则的正当性，即“诉讼标的为生效裁判所羁束”是内生于诉讼制度的既判力之体现，因而其亦为诉讼制度的当然结果。这一论证难以得到认可。通行的既判力理论并不支持上述司法论证，最高人民法院为迎合实践不断削足适履的“既判力修补说”存在两个更大的问题。

第一，“既判力修补说”将既判力的主观范围和客观范围无限扩大，超出了任何一个学者为“既判力扩张”所能辩护的范围，最终导致既判力这一概念变得可有可无。“说服是纠纷主体主观上接受裁判或裁决的必要因素”，法院对既判力理论的突破过于超迈，显然难以说服当事人，现实中以“既判力具有相对性”为由对法院的驳回起诉裁定不服而上诉、申诉的案件不在少数。

第二，如果“既判力修补说”只是在内容上与传统既判力理论不同，对司法实践并无实质影响，那么这种修补也不是不可接受。然而该说更大的问题在于，“既判力”遮蔽了法官就具体诉讼主张和案情进行甄别的目光，对概念的简单套用阻碍了本应启动后案审理的当事人的救济。在既判力的预设下，法官往往僵化理解这一规定，认为前案的一切都是不可触碰的，否则便冒“抵触既判力”之大不韪，一旦发现同一行政行为已经过审理便会终止审查。不可否认，在一行政行为影响多数公民的案件中，有些公民的法律地位完全相同、彼此可以替换，审理这部分人的起诉可能得到和前案完全相同的结果；但有些公民有其独特的权利主张，或者被法律赋予特别的保护，如果因“既判力”被驳回起诉，那么这部分人或许永远无法通过行政诉讼伸张权利。原因在于，对受到既判力影响的案外人而言，通常有第三人撤销之诉和再审两种制度加以保护。我国行政诉讼中没有第三人撤销之诉，只设置了有限的再审情形。一是《行政诉讼法》第91条规定的“当事人申请再审”。该条列举事由并无“原审遗漏当事人”一项，因而前诉案外人无法以遗漏当事人为由申请对前案进行再审。二是《行诉解释》第30条规定的“第三人申请再审”，要求“原审遗漏第三人”且“有证据证明生效裁判文书损害其合法权益”，这在实践中几乎没有成功过。这部分当事人既不能提起后诉，又不能对前诉提起有效质疑，可谓走入法律的“死胡同”。

2.第三人效力说

第三人效力说是实务中颇为有力的另一种观点。在“郭×案”中，最高人民法院指出：“撤销之诉的判决具有普适性的效力，因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人，包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼，应当以诉讼标的已为生效裁判所羁束为由不予立案或者裁定驳回起诉。”“郭×案”之后，下级法院在审理类似案件时也有不少援引这番说辞。据“郭×案”与“张×案”的主审法官李广宇回忆，“郭×案”的判决理由是在“张×案”基础上进行了修正。而在一些学者看来，这并非修正，乃是从根本上推翻了张×案的裁判思路。“第三人效力说”明显带有域外行政诉讼制度的色彩。日本《行政事件诉讼法》第32条规定：“撤销处分或者裁决的判决，对第三人也具有效力。”受其影响，韩国及我国台湾地区行政诉讼法中也作此规定。

那么，第三人效力又是一种什么力呢？日本学界通说认为其是一种形成力。所谓形成力，即“原告请求获得支持的取消判决生效后，行政处分的效力溯及既往地消失，无待行政机关取消”。对一个确定的撤销判决而言，其形成力对所有人发生，而既判力仅及于当事人。之所以域外地区将第三人效力规定在撤销之诉中，背后的理论预设是行政行为的公定力以及撤销诉讼的排他性管辖：只要行政处分未经撤销诉讼所撤销，行政处分发生的法律效果就被视为是存在的；反过来讲，行政处分为撤销判决所撤销才丧失其法律效果，法律关系才会恢复原状，因而撤销判决当然地具有形成力。

以“第三人效力”来说明“诉讼标的为生效裁判所羁束”，背后的逻辑是以行政行为的公定力来论证规则的正当性，即：行政行为具有公定力（对世效力），撤销诉讼是对行政行为合法性的审查，该审查结论也具有对案外人的效力。然而，这一论证同样是不充分的。

首先，域外行政诉讼中的“第三人效力”仅存在于撤销之诉的撤销判决中，对于驳回诉讼请求的判决，并无第三人效力。日本的撤销诉讼中，法院如果驳回原告诉讼请求，与原告处于共通利害关系的、未参加前诉审理的公民依然可对该行政行为起诉。因为前诉理由不成立而被法院驳回，并不代表后诉的理由不成立，行政行为的合法性并非不可撼动。

其次，第三人效力的“对世效”并不绝对。日本学界对第三人的范围存在不同的认识，并伴有不同的判例。“相对效说”认为第三人仅指原告的对立利害关系人，不包括共通利害关系人及其他主体；“绝对效说”认为第三人指所有国民；“折中说”认为原则上应采“绝对效说”，但如系争行政处分的违法事由仅限于其与原告之间的关系，或系争行政处分在性质上可以对原告采取不同于其他利害关系人的特殊处理，则采“相对效说”。“对世效”的理论起点是行政行为的公定力，暂不论公定力在目前面临的各种质疑，正如阿部泰隆所言，与公定力这一学术概念相比，宪法上的裁判接受权无疑更加重要，以学说上的观点来限制相对人的救济是不妥当的。

再次，承认撤销之诉的第三人效力，必须为受到判决影响的第三人预留救济途径，这便是第三人诉讼参加和第三人再审制度。日本《行政事件诉讼法》第34条规定：“权利被撤销处分或者裁决的判决所侵害的第三人，因为不能归责于己的原因没能参加诉讼，因而没能提出影响判决的攻击或者防御方法的，可以以此为由，以再审之诉，对确定的终局判决提出不服申请。”可见，因故未参加前诉的第三人只要“没能提出影响判决的攻击或者防御方法”，就可以申请再审。反观我国《行诉解释》第30条，第三人提起再审需要满足“因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益”，明显比域外规定严苛很多，事实上很难实现。

最后，“第三人效力说”仅着眼于撤销之诉，远不能解释我国丰富的司法实践。在我国，“诉讼标的为生效裁判所羁束”除撤销之诉外，在给付诉讼、政府信息公开诉讼中也经常为法院援引。如“张××案”，原告与其他被征地村民曾与镇政府签订《基本生活保障承诺书》，后因履行问题，部分村民提起行政诉讼但败诉。原告未参加前诉，起诉请求镇政府按承诺支付其基本生活保障，法院以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回起诉。又如“浦××案”，原告就政府信息公开问题起诉，而法院查明此前已有人起诉请求公开同一政府信息，因而构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。这说明，“第三人效力说”亦不能为“诉讼标的为生效裁判所羁束”提供很好的解释，简单移植域外法理论并不能解决中国问题。

3.政策性限制说

“政策性限制说”是颇有中国特色的一种观点。该说认为，“诉讼标的为生效裁判所羁束”并非内生于诉讼制度本身，也不是既判力或其他什么力的产物，而是法院限制起诉的一种权宜性、政策性的手段，目的是防止起诉损害公共秩序或浪费公共资源。该说的提出者何海波教授指出，“诉讼标的为生效裁判所羁束”规则是基于我国行政诉讼的全面审查原则，法院在其他案件中再对同一行政行为进行审查，在审查内容上是完全重复的，审查结果几乎是注定的，只是徒然耗费法院和双方当事人的时间和其他资源；实行“一次审查”有利于维持司法裁判的一致性，也符合诉讼经济原则。

与前述两种观点相比，这一观点对“诉讼标的为生效裁判所羁束”的理解更接近规则制定原意。这一规则最早规定于2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）。遍览《若干解释》出台后的各种权威解读，都没有提到本规则是源于“既判力”或其他类似原理，只是笼统申说“一事不再理”“法律的统一性稳定性”。较有参考价值的是《若干解释》的主要起草者最高人民法院甘文法官的看法。他认为，针对“诉讼标的为生效裁判所羁束”，不同法院要分情况处理：如果诉讼标的为上级法院裁判所羁束，下级法院不应受理；反之，诉讼标的为下级法院裁判所羁束，上级法院则有权受理；诉讼标的为其他非上下级关系法院裁判所羁束，法院亦可受理。这显然不是基于既判力，因为就既判力而言，一个基本常识是，产生既判力的案件除再审之外不得被任何法院再次受理。可见，“诉讼标的为生效裁判所羁束”产生之初就不是基于“既判力”等先验原理，毋宁是结合当时审判实际需要的一种政策性、务实性考虑。

承认“政策性限制说”的实益还在于，一方面对法官而言，“政策性限制”的定位使法官在适用该规则时多了一分敬畏，从而认真审查后诉是否有值得保护的特殊利益或有异于前诉的攻击理由，不会像“既判力说”引导的那样径直驳回后案起诉；另一方面对当事人而言，可以通过主张具有不同于前案的特殊利益或以新的理由和证据争取法院的实质审理，毋需提起本难成功的第三人再审之诉或转向信访。

然而，“政策性限制说”也有其缺陷。首先，全面审查原则并不能对这一限制提供充分的支持。我国行政诉讼采全面审查原则，主要是说法院的审查不以当事人的诉讼请求为限。实践中法官审查的全面性到了何种程度无从确知，但在法官遗漏诉讼请求尚且所在多有的情况下，所谓的“全面审查”便很值得怀疑。即使对行政行为进行全面审查，法官也非全知全能的上帝，其仅能依据在案双方提出的主张和证据进行判断。认为法院在一次审理中就能对行政行为进行“全面体检”是对人类理性的高估。河南焦作房产登记纠纷“马拉松”案、广西一起历经三轮诉讼形成数份判决的山林权属纠纷案，都表明司法认知能力的局限性。以前诉已经过审理为由，放弃对后诉提出的新主张和证据进行判断并不妥当。即使同一原告对同一行政行为在之前的撤销诉讼中败诉，嗣后提起国家赔偿诉讼时提出了新的违法性事由，也应当予以审理，因为让原告在一个诉讼中从所有角度对系争处分提出违法性主张、法院从所有角度进行审查是不可能的。其次，“政策性限制说”没有对限制的目的进行细致的探讨，这使规则在适用上具有随意性，也不能充分回应规则面临的正当性质疑。为此需要在“政策性限制说”的基础上，厘清限制的目的及其正当性，方能进行合理的内涵重释。

三、“诉讼标的为生效裁判所羁束”的内涵重释

“诉讼标的为生效裁判所羁束”创制伊始，即有学者表达出对其实际运行中可能不当限制人民诉权的担忧。时至今日，这种担忧某种程度上已成为现实。为了使本规则的运用回归正途，将对人民诉权之限制控制在最小，需要在明辨规则目的的基础上进行内涵重释。

（一）规则正当目的之确定

1.“防止出现矛盾裁判”不足以构成正当目的

“防止出现矛盾裁判”是许多法官理解规则的根本出发点，但这一目的并不足以为诉权限制提供支撑。真正意义上的裁判矛盾是指判决实现的冲突和矛盾。然而我国法官和公民往往在宽泛意义上理解矛盾裁判，即法院对同一问题判断不一致也被认为属于矛盾裁判。为更有力地论证，本文在宽泛意义上使用这一概念。

第一，针对同一对象的审理未必出现矛盾裁判。如果对同一行政行为的前后两诉的核心争点不同，则不会产生裁判歧异。比如，对于可分的行政行为，甲诉至法院请求撤销被法院驳回诉讼请求，嗣后乙又起诉请求撤销，法院认为对乙的处理部分明显不当，撤销原行政行为中对乙的处理部分，前后两个判决并无矛盾，可以同时并存。如征地批复中往往承载多个相对人和多个地块，任何一宗地或一个相对人所属宗地均可以因为存在违法情形而剥离出去，以维系剩余合法内容继续成立和有效。发生在我国台湾地区的“大埔农地征收案”就是这样的例子，苗栗县的数个被征地农民起诉“内政部”土地核准征收决定，“台中高等行政法院”在判决中指出，涉案征地处分对土地所有权人个别发生效力，规制效果系属可分，无需合一确定。为更好地对公民提供救济，应尽可能地承认涉及多个公民的行政行为具有可分性，“只要彼此间并非具有不可分之关系时，皆应容许其为可分之行政处分”。再如行政不履责之诉中，法官需要就行政机关履责的现实可能性进行审查，而“可履行性是一个情境化的概念，根据不同的判断基准点会得出不同的结论”。前诉因行政机关不具有履责的现实可能性而被法院驳回诉讼请求，不代表后诉提起时行政机关也不具有履责的现实可能性，法院判令行政机关履责的后诉裁判与前诉亦无矛盾。

第二，即使出现矛盾裁判，也不必然损害司法权威。在“既判力说”引导下，实务倾向于认为，如果同一行政行为已经过审理，那么再次审理可能“抵触既判力”，导致许多法官不敢对后诉作过多评判。类似的问题也存在其他诉讼中。我国法院向来对矛盾判决的容忍度非常之低，甚至“绝不允许矛盾判决的存在”。这可以说是对司法权威的过度执迷，而忽视了正常的诉讼法理。矛盾判决符合诉讼的本质属性，因为诉讼的两造结构以及辩论和处分原则决定了判决依据的事实只能是依照诉讼程序认定的个案事实，判决结果只是针对具体个案的结论。例如，行政赔偿之诉中，针对同一行政侵权事实，甲起诉后因证据不足被法院驳回诉讼请求。同被侵权的乙因故未能参加诉讼，在甲败诉后又以充分的证据向法院起诉，法院支持乙的赔偿请求，确认原行政行为违法。此时前后两个判决看似“矛盾”，非但没有影响司法权威，反而是人民乐于接受的。

2.“节约诉讼资源”足以构成正当目的

“节约诉讼资源”也是最高人民法院应用这一规则时所常提及的。相对前者，这一目的更能支持诉权限制的正当性。作为公民之基本权利，对公民行政诉权之限制仅能基于其他价值加以正当化。如果前后诉讼的争议焦点完全一致，后诉原告没有值得特别保护的权利，也没有提出可能改变前诉判断的事实、理由和证据，审理后诉会得到与前诉相同的结果是一目了然的，此时法院可以节约司法资源为由不予审理。能够由行政诉讼解决的案件，一方面要求原告具有值得保护的法律上的利益，另一方面要求法院有启动司法权进行解决之必要，即所谓权利保护必要性。“法院是由国家财政支撑运转的，为了避免浪费稀缺资源，只有在具有利用诉讼制度的必要时，才能启动诉讼。”

当今世界各国普遍面临案多人少的“司法能力危机”。我国目前提交司法解决的社会纠纷事实上已超出司法的现实承受能力范围，一定程度上已影响到司法公正的实现。这就迫使法院将有限的司法资源用于具有权利保护必要的当事人之上，对于没有保护必要性的起诉加以限制。对于行政诉讼而言，虽然其所处理的纠纷数量较民事诉讼和刑事诉讼为低，但行政诉讼在国家治理中具有不可替代的作用，其对社会发展的助益也绝非“审判”所可概括。随着现代社会结构的快速转变和科技的迅猛发展，行政诉讼需要直面各类经济政策、能源政策、交通政策、社会政策、文化政策等等，且由于行政活动的专门化，不同领域规制规范之间的冲突是不可避免的，行政诉讼需要解决各领域规制规范之间的冲突以保证法秩序的整体调和，与行政权通力塑造法治国家；行政裁判的功能也由传统的“权利保护机能”转向“持续的法形成机能”，这导致“行政裁判负担过重”和“行政裁判危机”等现象出现。在此意义上，“诉讼标的为生效裁判所羁束”可以理解为我国法官在司法资源有限的情况下面对巨大案件压力进行的司法创造。

但是，这一规则只有在排除对个人救济而言毫无助益、只会带来公共资源损耗的起诉时才是正当的。如果当事人还有权利保护的必要性，那么法院就不能拒绝审理。这同样体现在权利保护必要性的积极侧面：具有权利保护必要性者，法院就应当受理并作出裁判，切实保障当事人的诉权。例如，美国联邦最高法院虽曾在民事案件中承认既判力相对性的突破（nonmutual collateral estoppel），然而在刑事案件和行政案件中，对既判力扩张的态度非常谨慎。在Standefer v. U.S.案中，联邦最高法院认为，实施刑法的联邦利益明显超过既判力规则所节约的司法资源。在Taylor v. FAA案中，Herrick向联邦航空管理局（FAA）申请信息公开遭拒，于哥伦比亚特区法院提起诉讼败诉。嗣后Herrick的朋友Taylor向FAA申请公开同一份信息未果，也于该法院起诉，法院认为Taylor已在前案中被“实质性地代表”（virtual representation），将其驳回。对此，联邦最高法院认为下级法院所谓“实质性地代表”的判断是错误的，不应限制Taylor的起诉，撤销原判并发回重审。Richards v. Jefferson County案的情况与之类似。原告因与政府的税务争议向法院起诉，法院认为就同一争议之前已有人起诉过，对原告起诉产生排除效果。联邦最高法院否认了这一判断。在适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”规则时，法官要进行权利保护必要性的判断。如果当事人仍然具有权利保护的必要性，那么就不能以公共利益为名进行限制。

（二）“羁束”的意味

“羁束”并非既判力的作用，因而不能作僵硬、机械的理解。这一语词应当理解为：从救济的实效性层面，后诉原告已无权利保护的必要性，法院没有必要启动诉讼程序予以保护；从纠纷解决层面，相关争议已在前一个诉讼中得到充分的审理，后诉没有新的事实、证据和理由可能改变前诉的结论，法院无需重新进行判断。前者可称为“权利保护必要性”，后者可称为“重新判断必要性”，分别对应行政诉讼的权利保护功能与纠纷解决功能。大多数情况下二者是合一的，但也不排除个别当事人不是为了寻求救济，只为“讨个说法”（比如就行政机关违法事实的确定），从而出现“权利保护必要性”与“重新判断必要性”的分离。如果后诉缺乏这两种必要性，就会发生“羁束”效果，简言之即法院不启动本案审理。如果后诉具有权利保护的必要性，法院无疑应进行审理。如果后诉不具有权利保护必要性，却具有重新判断必要性，比如提出一个证明行政行为程序违法却又不足以撤销行政行为的证据，此时法院应斟酌判断是否有必要开启本案审理。

那么，为什么后诉原告没有参加前诉却要受到前诉的羁束？这可以理解为，后诉原告具有与前诉原告完全相同的法律地位，并且也会行使与前诉原告相同的攻防手段，因而被前诉原告充分代表。这是一种法律拟制。美国学者指出：“特定主体是否参加了前一个诉讼并不具有决定性，毋宁是，诉讼争议的问题在前诉中是否已经充分地、公平地解决了？如果是，那么就可以视为他在前诉中已经被充分地代表，受到前案判决的约束。”肯认这种羁束效果，与行政法的特殊性密切相关。这一规则为行政诉讼所特有，并不见诸民事诉讼。原因在于，一方面，行政诉讼被告恒定，就同一问题，被告的攻防前后不会有太大的差异，如果原告同样没有新的攻击手段，反复审理没有实际意义，还会令行政机关疲于应诉，影响行政效能。另一方面，为了行政法律关系的快速稳定，必须防止因行政行为合法性延宕不决而损害公共利益，这在征收拆迁等过程中尤其如此。

（三）“诉讼标的”的识别

“诉讼标的”不能抽象、孤立地看待，必须放在规则的整体语境之下，围绕规则的目的进行理解。时至今日，围绕“诉讼标的”的解说汗牛充栋，不同观点之间对立悬隔，若根据不同的观点确定规则的涵义，反而使规则适用充满不确定，遑论2000年和2018年两份司法解释的起草者对诉讼标的的认识即不相同。期望通过对“诉讼标的”脱离语境的抽象解读而获得规则的准确涵义，无异于刻舟求剑。正如霍姆斯所说：“如果要接近真实和保持正确，必须摆脱纯粹语词的思维，或至少要不断把我们的语言翻译为其所依托的具体情境。”更为可取的方法是将“诉讼标的”作为服务于规则整体运行的工具概念，按照规则的整体意义脉络进行识别。

“诉讼标的”对规则适用而言主要在于判断前后诉的审理对象是否一致。2000年《若干解释》起草者曾表示：“不能认为，只要与诉讼标的有关就是羁束，比如，民事判决中对于房产证作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的发证行为作出确认合法的判决，故发证行为并未受到生效民事判决的羁束。”可见，只有后诉的核心争议已经前诉审理，并且后诉没有新的内容能改变前诉判断时，才构成羁束；反之，若前后案件的核心争议并不相同，则不构成羁束。有鉴于此，诉讼标的应围绕“核心争点”进行识别。正如阿部泰隆指出，作为抗告诉讼中的本案审理对象，所应考虑的并非讼争行为在实体法上的一般性质为何，而是本案的具体争点究竟为何。若前后诉讼的核心争点不同，自不应以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回后诉；若前后诉讼核心争点一致，要进一步看这些争议是否在前诉中已彻底解决，后诉不存在改变前诉判断的空间。举例而言，针对同一征收决定，前诉主张行政行为程序违法，后诉主张侵犯其实体权利。按“实体法说”，前后均争执同一行政行为的合法性，属诉讼标的相同，本应驳回后诉，但后诉主张若确实有据，说明“行政行为合法性”这一核心争议并未彻底解决，而有审理后诉之必要；按“一分支说”，此时前后诉讼标的不同，本应审理后诉，但若后诉原告的法律地位与前诉原告并无相异之处，说明“行政行为违法并侵害原告权利”这一核心争议已经解决；按“二分支说”，则需进一步结合具体之生活事实判断确定。可见，只要围绕具体核心争点，不同诉讼标的识别标准下规则的适用不会有很大的差异。这也暗合民事诉讼中的“争点效”理论。在“花宝蜂业诉西宁市政府案”中，最高人民法院指出，生效裁判的羁束内容可以是前诉中作为主要争议焦点争执且经法院审理并作出明确判断的内容，也就是所谓的“争点效”。

上述结合案件争点识别诉讼标的是一种“相对化”的识别方式。学者考察发现，任何有关行政诉讼标的的一般化命题都无法兼容于我国实定法的全部规范表达与制度设计，提出以功能需求为导向进行动态的、功能性的识别。事实上，普通法上就没有“诉讼标的”的概念，只有一个相近的范畴即“诉讼原因”（cause of action），并且从来没有过逻辑严谨的定义。这种实用主义的司法进路是大陆法系所欠缺的。对诉讼对象柔软化理解、采取具体问题具体分析的方式，许多情况下更有助于当事人的权利保护。

（四）“生效裁判”的范围

关于产生羁束效果的法律文书，2000年《若干解释》和2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的是“生效裁判”，2018年《行诉解释》扩展到“生效裁判或调解书”。实务中争议较大的是仲裁裁决书和行政复议决定书等能否纳入其中。

1.判决书

“诉讼标的为生效裁判所羁束”产生之际，起草者便明确生效裁判包括行政、民事和刑事判决。在“黄××案”中，最高人民法院同样表示：“这里所称的生效判决当然地包含了民事、行政、刑事判决在内的生效判决。”现实中多见的是受前案民事诉讼判决的羁束。李建良教授指出：“权利保护必要性之判断，除了在行政法秩序之内，亦可与他法秩序相较比之而得，尤其是私法领域，其与行政法交错之情形所在多有，且益加复杂难分。”准确适用“诉讼标的为生效裁判所羁束”，可以解决一些民行交叉的疑难案件，防止类似争议反复成讼。

但必须指出，一味依循民事诉讼的判断有时并不利于相对人权利保护。例如“王×案”，当地政府动员居民拆迁时曾发布《致某地被拆迁居民的一封信》，其中承诺：“对超出300元/平方米的精装修房屋，另行评估作价补偿。”王×就其与行政机关的拆迁补偿纠纷提起民事诉讼，民事法官认为其所主张的精装修补偿费没有在拆迁补偿协议中约定，不予支持。随后王×提起行政诉讼，请求行政机关支付精装修补偿费，而行政法官认为前案民事裁判已确认王×主张的精装修费用不能支持，产生羁束作用。本案行政机关的允诺行为显然构成行政法上的信赖保护或合法预期，对此民事诉讼不能提供有效救济也无可厚非，但行政诉讼不能简单套用民事诉讼的判断，放弃对相对人提供“无漏洞权利救济”的职责。

2.裁定书

能够引起羁束效果的裁定书必须对相关争议进行实质审理，而非仅就程序问题所作的裁定。较为典型的是法院就行政行为合法性进行审查的非诉执行裁定书。虽然现行体制下法院审查非诉执行裁定是行使司法权还是受托行使行政权理论观点尚不统一，但相对人在法定期限内没有提起复议或诉讼，致使行政决定进入非诉执行程序这一事实便说明，原行政行为中并不存在较大的合法性争议。在“博海公司案”中，法院认为，法院对行政行为的司法审查分为两种，一种是行政诉讼的方式，一种是非诉执行裁定的方式，该案涉及的行政争议在之前的非诉执行审查中已经确定，并已实际执行，构成“诉讼标的为生效裁判所羁束”。同样要指出，非诉执行裁定中法院对行政行为的审查标准较宽松，仅能排除明显违法或明显没有事实依据等情形，且非两造对抗的书面审查方式也难以就事实问题进行准确判断。因而这类裁定对后诉相关问题的羁束作用也不是绝对的，法官要尽到一定的审查义务。在2022年十大行政检察典型案例“广东省某市交通运输局申请执行违法运营行政处罚决定监督案”中，市交通局对何某的交通违法行为作出处罚，向甲法院申请强制执行，甲法院裁定准予执行。随后何某向甲法院起诉请求撤销处罚决定，法院以“诉讼标的为生效裁判所羁束”裁定不予立案。何某申请检察机关监督，检察机关调查后发现，前述违法行为人实为王某，乃其盗用何某身份信息造端生事。如果甲法院认真对待后诉的理由和证据，完全可以洞见个中端倪。

3.调解书

调解主要基于双方当事人的合意，法院的裁断性难以显现，并且调解过程和调解协议内容不公开，因此不能产生约束案外人的效果。能够羁束后诉的调解书，一般只能在双方当事人之间，即达成调解后不能再就相关问题起诉。在此情形下，本规则的效果和“重复起诉”基本一致，有时案件不完全满足重复起诉的条件，法院便会以“诉讼标的为生效裁判所羁束”驳回起诉。

4.仲裁裁决

实务中争议较大的是仲裁裁决能否作为“生效裁判”产生羁束，认可或否定仲裁裁决羁束作用的都有相应的判例。对此应分情况讨论。首先应明确，由民间仲裁组织作出的仲裁不能作为“生效裁判”，因为民间仲裁组织无权就公法争议进行判断和处分，也无法羁束法院的判断。其次，对于特别法设立的仲裁，如《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》设立的农地仲裁、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》设立的劳动仲裁，生效裁决是否产生羁束要分类探讨。其一，如果裁决作出后，当事人不服提起诉讼被法院驳回，仲裁裁决因而发生效力，此时仲裁裁决中对当事人权利义务的确定可以产生羁束效果。这是因为相关争议经过了法院的一次判断，当事人的司法救济权已在一定程度实现。其二，如果仲裁裁决作出后因时间届满生效，或者相关权利义务已实际履行，也可以作为“生效裁判”看待。双方就仲裁裁决都不提起诉讼或者已经实际履行的事实说明仲裁裁决中并无较大的合法性争议。如果在仲裁裁决都已实际履行的情况下，法院还能作出相反的判断，无疑会削弱仲裁的权威性和有效性，有违立法设置这些仲裁的目的。对于其他仲裁裁决，则不应轻易承认其羁束效果，而允许法院就相关问题进行审理。

5.行政裁决、行政复议决定

行政裁决和行政复议决定都是行政判断，并不涉及司法权的行使，从规则的适用目的来说，不能肯定其羁束效果。实务中有法官认为已生效的复议决定属于此处的“生效裁判”，是对本规则的误用，实则应以“起诉超过法定期限”驳回起诉。但是，对于立法特别设置的具有终局效力的行政裁决或行政复议决定，如《中华人民共和国行政复议法》第26条规定的由国务院所作的最终裁决，应作为“生效裁判”对待，否则便失去了“最终裁决”的设置目的。