《钦定宪法大纲》：清末宪政观的制度载体

: A System Carrier of Late Qing Dynasty Constitutionalism

马建红[*]

（山东大学法学院，山东济南  250100）

摘要：《钦定宪法大纲》的颁布距今已整整百年，由于其本身的结构和内容特点，该《大纲》从颁布之日起就为人所诟病，认为它与宪政的基本精神相违背。其实，由于中国宪法的外发性特征，致使清末的立宪运动着眼于救亡图存的实用价值，《钦定宪法大纲》所体现出来的对公权力的规范和对私权利的保障的宪政精神就只能是“最弱意义”上的。即便如此，作为清末宪政观制度载体的《钦定宪法大纲》，在其颁行后所产生的社会效应，如“议政”机构的设置、责任政府的组织、司法独立观念的制度化及公民权利意识的觉醒，在中国历史上都具有开创性的意义，由此也形成了我们今天宪政法制建设不可轻忽的重要的历史资源。

关键词：《钦定宪法大纲》；宪政观；制度载体

中图分类号：D921     文献标志码：A    文章编号：

Abstract:has been published for a century, it has been criticized for its structure and contents, most people argue it violated basic principles of constitutionalism. Honestly, for the reason that Chinese constitution law origins from overseas and the constitutionalism movement in late Qing Dynasty mainly use it for saving the country,  has the weakest meaning of limiting power and protecting rights. Even though, as a carrier of constitution concept and system, it initiated some brand new aspects of constitution system, such as setting up “Politics Involvement” institution, Responsibility government’s framework, formation of judicature independence and conscious of citizens’ rights. All these factors are historical resources which cannot be ignored. 

Key words: ;  Constitutionalism; System Carrier   

1908年8月27日，满清政府颁布《钦定宪法大纲》，使清末的仿行宪政进入实际运作阶段。然而，由于其本身的结构和内容特点，使该《大纲》在颁行后至今100年的时间里屡遭讥评，被认为百年来中国宪政史上的种种弊病和恶俗，都由其首开“恶例”所致。不过，从“同情地理解”的角度而言，这些评价多有脱离当时语境而苛责古人的意味。实际上，《钦定宪法大纲》的结构安排和所涉内容，既符合以宪法手段规范政府权力以保障公民权利的一般宪政观，也体现了时人通过预备立宪以实现国家富强的“中国化”了的宪政观。本文将从文本的分析及文本颁行后的社会效应入手，从宪政的视角对《钦定宪法大纲》进行探讨，以期做出客观的评价。

   一、清末宪政观的生成及其内涵

    举凡生活在同一时代的人，无论是帝王将相、知识精英，还是贩夫走卒，在面对相同的生存环境时，不管你是否愿意，都须承担起同样的使命和责任。20世纪初年的庚子事变，不仅加剧了中国国穷民弱的状况，也使以慈禧为首的满清政府遭遇前所未有的统治危机。在攸关民族生死存亡的重任面前，立基于救亡图存目的，进行全方位系统化的改革，已成为朝野上下的共识。1901年清廷颁布的变法上谕，标志着清末这场由统治者自上而下推动的新政运动的开启，也预示了后续立宪高潮的到来。

    早在洋务运动期间，要求许民议论、授民以权，让一直被边缘化了的百姓有参与政治机会的呼吁就已初露端倪。同光年间的冯桂芬，力主中国要“自强”，就须采取“复陈诗”、“许自陈”的措施，让民众有对政治发表意见的机会。而在《盛世危言》中，郑观应则力陈设立议院在“永保太平”方面的作用，“若欲安内攘外，君国子民持公法以永保太平之局，其必自设立议院始矣！”使开设议院以恢廓民权成为倡导自强的人们的中心话题。在嗣后进行的戊戌变法中，康有为则明确提出了实行宪政的要求。在他勾画的宪政蓝图中，国会是“君与民共议一国之政法”的场所，在整个国家政治生活中居于重要地位；君主虽总摄立法、司法、行政三权，但要“受治”于宪法，君权要在宪法之下行使；实行责任内阁制，君主地位虽尊崇神圣，而政府则负实际的政治责任。这场昙花一现的戊戌变法，使“民”从“理论上”步入了以议院、国会为平台，与以往掌握所有政治权力的君主分享政权的进程。而20世纪初的新政，则为除以革命手段推翻满清政府之外的一切变革思想提供了发言的机会，以往有可能被视为反逆的思想主张，如今则只要和救亡图存联系在一起，就会自动获得合法性。在这一相对宽松的政治环境里，一些封疆大吏、朝廷重臣、驻外使节或工商实业界人士，倡言立宪，敦请政府采行宪政。

    1904年，中国能否实施宪政的问题，在社会上引起了广泛而热烈的讨论，而“刺激”人们立宪热情的，是因实行宪政由弱而强、一举打败专制俄国的东邻日本的“榜样的力量”。作为东方小国的日本战胜欧洲大国的沙俄或许有多种原因，但当时的中国人却“执著地”认为，决定两国胜负的原因在于是否实行了宪政。就在这一年，中国驻法公使孙宝琦等正式奏请立宪。他认为立宪可以“合通国之民共治一国”，不立宪则“君臣孤立，民不相亲”。中国欲摆脱败弱局面，只有立宪一条路可走。他希望清王朝能“仿英德日本之制，定为立宪政体之国”。孙宝琦的上书引起了《东方杂志》和《大公报》的公开论争，推动朝野掀起一场规模空前的倡论改革、立宪的热潮。驻英使臣汪大燮，以外国希望中国立宪为由奏请速定办法；驻美使臣梁诚转达华侨的立宪要求，奏请速定宗旨；留日学生总监杨枢也上书请仿效日本，实行立宪政体。其他朝廷重臣也纷纷电请改行宪政。改良派人士张骞则趁参观大阪博览会之便，对日本立宪政府的效能进行了实地考察，认识到日本明治期间取得进步的原因，就在于采行了立宪政体。

    然而，由于中国“事皆决于上”的传统根深蒂固，社会改革之权操诸朝廷，因此，即便社会上鼓吹吁请急切热烈，立宪之是否采行仍取决于朝廷。而对于一个没落无能的政府来说，除非有迫在眉睫的危机和强烈的刺激，很难促成其采纳众议，厉行改革。所以当宪政的日本“确实”打败了专制的沙俄后，为清廷之江山永固计，满清统治者也不得不把立宪事宜列入议事日程。当时清廷的最高决策者慈禧，对立宪问题态度的转变，具有决定性的意义，“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此泯灭，侯调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”慈禧的决定使立宪真正步上轨道。1905年，清廷遂派亲贵五大臣出洋，考察日、英、德等九国政治，为立宪决策提供依据。

    从五大臣出洋考察政治过程中所上的奏折，可以看出他们已形成两点共识。首先是中国应该或必须实行立宪。五大臣根据他们的考察见闻，力陈立宪的好处。最具代表性、也最有说服力的见解，当数载泽在“奏请立宪密折”中所言立宪之利的三个方面，“一曰皇位永固，一曰外患渐轻，一曰内乱可弭。”立宪既然可以毕其功于一役，解决这三项最让为政者头痛之事，当然应该采行。在端方所奏陈“请定国是以安大计折”中，也表明了必须立宪的态度，“中国而欲国富兵强，除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”可以说，五大臣出洋考察政治之后，中国实行宪政的大局已定。其次是中国应仿照日本模式实行立宪。载泽在驳诘一些大臣立宪有损主权的观点时，总结了日本宪法“尊崇国体，巩固君权”的宗旨，认为立宪之后的日本，对君主的权力不仅没有丝毫的削夺侵损，而且对君权的保护更为完全严密，完全可以作为我们效法的榜样。江苏学政唐景崇则更直截了当地指出，“窃谓我国而行立宪，当仿日本为宜”，因为“日本宪法启宏纲要旨，无非上保皇室之尊荣，下予人民以幸福，施之我国，至为合宜。”可以说，当时亲贵大臣的着眼点，主要在于宪政能否带来国富兵强，能否保障皇权的永固。

    在经过审慎的考虑、辩论、权衡之后，朝廷终于在1906年9月1日发布预备立宪上谕，宣告“仿行宪政”，而该上谕所宣示的正是时人所普遍接受的宪政观。首先，诏书分析了各国的富强“实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定国体，以及筹备财政，经画政务，无不公之于黎庶。”中国要想挽救颓势，振兴国威，必须假立宪之手段，经宪政之一途。其次，诏书确立了仿行宪政的原则，勘定了君民权力的界限，即“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，旗帜鲜明地宣示一切权力统摄于朝廷，即便是在“庶政”方面也仅仅是公诸舆论，让老百姓对政事有所了解，而非让民众有决策之权。这一原则所透露的，是民众只有一小部分的权利进入君主考虑范围之内的信息。最后，诏书虽宣布了“仿行宪政”的必要性，但又认定在当时的中国，宪政还缺乏立即施行的“可行性”，原因是“规制未备，民智未开”，缺乏立即实行宪政的制度设施和观念储备。因此，除了官方从整顿官制、厘定法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警等方面的积极“预备”外，作为立宪政府中本应居于主体地位的民众，则只能消极地“尊崇秩序，保守和平，以预储立宪国民之资格”。这种由政府自上而下推进型的“宪政”，力图排除民众参与政权的可能性，由此而体现出来的宪政观就是以实现国家的富强为宗旨，最大限度地强化君权和最小限度地保障民权。1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》，正是这种“主流”宪政观的制度体现。

    二、《钦定宪法大纲》文本中的宪政观分析

    从今人的立场来看，《钦定宪法大纲》几乎完全背离了宪政即“限政”的真精神。然而，当我们把《大纲》还原在一百年前的历史情境中时，就会发现它体现的是一种时代特色浓郁的宪政，只不过无论从对权力约束还是从权利保障的角度看，这种宪政精神都是最弱意义上的。

    （一）君上大权——最弱意义上的权力约束

    宪法是国家根本大法，而宪法的“根本”之处，就在于它“规制”政府权力，为公权力划定行使的界限，以防止公权力造成对个人自由权利的侵损。从这个意义上说，《大纲》开宗明义即规定“君上大权”并无不妥，属于立宪国家通行的做法，符合“限政”的要求。不足之处仅在于“限制”的程度无法满足后世评说者的期许而已。

    1、维护“君上大权”——预备立宪的底线

    在“君上大权”中，最为世人所抨击的是“大清帝国万世一系，永永尊戴”和“君上神圣尊严不可侵犯”这两条，并将此作为清廷“以君主立宪之名，行君主专制之实”的证据，认为清廷的预备立宪从一开始就是精心设计的一场骗局。

    对这两条的评价，我们应将其置于清末预备立宪的客观环境中。作为自秦汉以来确立的君主集权专制体制，在明清时期已基本走到了尽头，以往将天下视为一家一姓之私产的君主专制政权，已开始遭到一些知识精英的质疑。满清王朝作为君主专制体系中的最后一个链条，在与西方交锋中所呈现出来的颓势，使得这种质疑声更尖锐，也更具煽惑性，因此，满清政权急需整合各种资源来论证其合法性。传统的“奉天承运”无法使其突出重围，这就只能在异质文化中寻求帮助，而宪政恰恰是当时社会各种利益集团均能接受的一种社会改革方案，采行宪政的决策也使得已四面楚歌的满清政权可以暂时度过危机。满清政府之所以主动推动这场预备立宪运动，其目标非常明确，那就是要确保“皇位永固”，没有这一点，满清政府是断然不会施行新政改革和预备立宪的。任何一项从体制内兴起的变革，如果不能给现任统治者带来更大的利益，改革推动者的积极性一定会大打折扣。另外，无论是君主立宪制国家，还是民主共和制国家，确定主权之归属都是首要的问题，有如辛亥革命后《临时约法》规定“国家主权属于全体国民”、人民共和国宪法规定“国家一切权力属于人民”的“人民主权”原则一样，《大纲》规定“大清帝国万世一系，永永尊戴”，其实也是在明确主权之归属的问题，“君上神圣尊严不可侵犯”这一条，我们既可以解读为君主专制时代“君为臣纲”观念的自然延续，也可以将其看作是立宪国家中，宪法对其主权享有者所应有的地位的确定和保障。当人民作为主权者时，主权象征者的尊严自是神圣不可侵犯的；而在君主立宪制国家，作为国家象征的元首，如英国的国王、日本的天皇、德国的皇帝，也都会在宪法中作“君主权威神圣不可侵犯”的规定。《大纲》中作如此的规定，确有用宪法来固化皇权的用心，“宪政主义对于一个威权递减的专制国家及其领袖的意义，类似于法人制度对于一家合伙企业及其主要合伙人的意义”，对于满清统治者来说，“宪政制度则是赋予一个政权以永续性的类似方案。”由此可以看出，《大纲》中这两条的规定，符合君主立宪国家的通行做法的。且就清廷而言，这是仿行宪政的底线，逾此，则几无预备立宪之可能。

   2、皇权统驭下的职权划分

   《钦定宪法大纲》正文部分从第3条至第14条，分别规定了立法、行政、司法三权之所属，其特点是三权在运作过程中，不是相互之间的制衡，而是在皇权统驭下的各司其职，在三权之上高悬着统揽一切统治权的君主。从内容上看，君主权力确实占了过大的比重，不过，与君主专制时代相比，《大纲》中的皇权还是受到一定限制的，而对皇权设限本身在中国政治发展史上就具有开创性的意义。从秦汉以来形成的专制皇权，除了笼统地将其合法性归结为“天意”外，并不需要一份文件来确定和保证其正当性。在以暴力方式完成了朝代更迭之后，民众所需做的仅是恭顺臣服，乾纲独断则使得皇帝拥有无上的权威，“无远弗界”可说是专制时代皇权的一个特点。而在宪政编查馆及资政院会奏宪法大纲折中，明确表明了“宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越”的态度，并认为宪法最精之大义，包括“君主总揽统治权，按照宪法行之”，更把君主纳入了守法的范围。《大纲》为总揽统治权的皇权设定“边界”的意义，可以说是对传统皇权统治的颠覆。

    《大纲》除了在总体上对皇权界限给以规定外，其内容也体现了皇权在行使过程中所遭遇的种种约束。传统社会中的皇帝享有最高立法权，法律的立改废均可由其决定，不需要任何人的同意和批准。而《大纲》中，虽规定君上有“钦定颁行法律及发交议案之权”和“发命令及使发命令之权”，但同时又规定，“惟已定之法律，非经议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止”，即便在议院闭会期间，遇有紧急情况，君上发代法律诏令，且以诏令筹措必需费用，仍需于次年会期，交议院协议，君主无权修改经议院协赞的法律。也就是说，议院的“协赞”（同意、批准、通过）已对皇帝的立法权形成了一定的约束。君主专制时代的皇帝还掌控着最高的行政权和军事权，一切军国大事、官吏任免均由皇帝决定。《大纲》中均规定这些权力的行使不受议院的干预，而由大臣辅弼，体现的是“以政府辅弼行政”的宗旨，即行政事务应听取行政大臣意见，并经其同意。这种界分，旨在区别议院立法之权与政府（以君上为首脑）行政之权，是君主立宪制的题中之义。论者一般承认《大纲》体现了一定的司法独立精神，也即对君上的司法权进行某种程度的限制。因为中国古代从始皇帝起，就开创了由皇帝躬操文墨、亲自断狱、任情赏罚的先例，对臣民的生杀予夺之权操之于皇帝。《大纲》虽规定由“君上总揽司法权”，但这种“总揽”仅体现在“委任审判衙门”方面。而审判衙门行使司法权应“遵钦定法律行之，不以诏令随时更改”，与我们耳熟能详的“法官审判，只服从法律”异曲同工。

（二）臣民权利——最弱意义上的权利保障

《大纲》的另一让人诟病处，是关于臣民权利的规定备安置在“附录”中，并且还须在“合于法律”的范围内行使。对此，我们亦当将其置于时人的宪政观中来理解。晚清政府之所以宣布“仿行宪政”，其着眼点在于皇位永固方面，他们认为宪法“最精之大义”，一为君主神圣不可侵犯，二为君主总揽统治权，最后才是“臣民按照法律，有应得应享之权利义务”。宪法的精髓，则一言以蔽之，“所以巩固君权，兼保护臣民者也”。据此而订定的宪法大纲，“首列大权事项，以明君为臣纲之义，次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义”。一个“兼”字，宣明了臣民权利在整个宪政框架中的位置，这与欧美国家为保障人权目的而规范政府权力的宪政观有天壤之别。这种宪政观指导下的《大纲》，当然会选择“首列”和“次列”的结构安排，臣民的权利义务出现在附录中也就正是这种宪政观的必然反映。

事实上，附录中的权利也是权利，并不因其“后置”而丧失效力。与中国古代律令典章中“君上大权”仅与“臣民义务”相对应不同，《大纲》里“君上大权”的对应物已经变成了“臣民权利义务”，虽然二者在文本中的地位、范围的广狭程度及享有和行使的保障上不成比例，但臣民权利的“出现”本身就具有非比寻常的意义。它不再仅仅是“民本”传统中只对君王有道义约束力的诉求，而是作为臣民可以进行实实在在向政府主张，并在遭遇侵害时可以要求政府给与救济的权利。保障臣民权利的实现成为包括“君上”在内的政府的一项职责。因此，臣民权利规定在附录中，虽有“不重视”之嫌，但只要作为整体的《钦定宪法大纲》不失其效力，其“附录”中的权利也就一定是“权利”，就会成为人们享有和行使的依据和保障。

有论者认为，《大纲》虽对臣民权利规定较为广泛，但又以权利必须在法律规定的范围内行使为先决条件；宪法既为“钦定”，那么这些权利就不可能是“天赋”而只能是君上的“恩赐”，恩赐的东西则可能随时被收回。其实，关于个人权利的行使须合于法律的范围，一直是西方政治法律思想的一项重要原则，即便是最崇尚个人自由的国家也概莫能外。早在十八世纪中期，启蒙思想家孟德斯鸠就对此有过明确的阐释，“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。”在晚清政府“兼”以保护臣民宪政观的指导下，《大纲》不可能授予臣民一种“绝对的”不受任何约束的权利，而它之所以规定“法律下的权利”，其实也是对当时各宪政国家依样画葫芦的一种“仿行”。至于权利既出于君上之“恩赐”，就担心有随时被收回之危险的顾虑，实则只是一种臆测。从《大纲》及其后颁行的其他文件中，我们并没有发现清政府有收回权利的企图，相反，倒是在“附臣民权利义务”的后面有“其细目当于宪法起草时酌定”的计划。

从上述分析中可以看出，晚清政府是深明“规范政府权力”和“保障臣民权利”的宪政精义的，只是这场由政府自上而下推动的立宪运动，在将其宪政观制度化时，做了最有利于巩固政权的处理，那就是“最弱意义上的权力限制”和“最弱意义上的权利保障”。由于是“最弱意义上”的，当然也就会引来最多的误解和最严厉的批评。

三、宪政观制度化所产生的社会效应

     从《钦定宪法大纲》颁布到辛亥革命爆发前的4年间，清廷依其权力分划而设置的现代官僚机构开始逐步发挥其作用，人民也在逐渐体认和行使《大纲》所赋予的各项权利，可以说，“清廷的预备立宪，是开明政治的起点——专制政治已被迫稍事收敛，人民的政治意识已渐次开启，深藏内心的不满，终于形于表面而成狂潮。”而《大纲》中“君上大权”与附录中的“臣民权利义务”，实际上成为其后几年间政府推进政治改革和臣民行使权利的指南。

    （一）以“议政”为主的代议机构的设置及其活动

   1908年，《钦定宪法大纲》及“逐年筹备事宜清单”的颁行，加快了“庶政公诸舆论”的代议机构即资政院和各省谘议局筹设和运作进程，使其开始逐步发挥类似议院及省议会的“议政”职能。

    1、资政院的设置及其“议政”活动

满清政府深知设议院对于立宪国家的重要性，因此，早在1906年11月宣布改革官制上谕时，就已许诺要设资政院“以立议院基础”。1907年9月，清廷发布上谕宣布设立资政院，“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础”，使代议机构进入开展实质性工作的阶段。

《钦定宪法大纲》及同时颁行的《逐年筹备事宜清单》，不仅明确宣示了议院在未来立宪国家中的地位，而且还详细列出了由资政院过渡到议院的时间表，让人产生立宪国家的实现“指日可待”之感。按“清单”的要求，预备立宪的第二年，“颁布资政院章程，举行该院选举”。于是清廷分别在1909年8月和10月，如期颁行“资政院院章”及“资政院议员选举章程”，使资政院这一正式召开国会前带有议会性质的机构的运作有章可循。资政院的主要职责包括国家岁出入的预算和决算事件；税法及公债事件；新定法典及嗣后修改事件，但宪法不在此限；其余奉特旨交议事件等。“资政院表面上虽然是具有议会性质的机构，但实质上，对重大事件，只能‘议’而不能‘决’，国家的大政方针，完全由君主决断，或是由君主控制的内阁或军机处来决定，资政院只是一个咨询机构。”经过多方筹划，资政院第一次常年会终于在1910年10月3日正式开幕。这虽是中国历史上第一次民主议政的会议，但却开得象模象样，讨论的议案涉及到政治、经济、外交、文化、教育、法律、地方事务等诸多方面，特别是速开国会案、弹劾军机大臣案、设立责任内阁案、开放党禁案等，更是史无前例。在议决《大清新刑律草案》的过程中，还触发了法理派与礼教派之间早已进行了几年的“礼法之争”，争论中所体现出来的立法过程的理性与审慎，是在以往专制社会中绝不可能发生的，从此以后，“法律是君主意志的体现”的形式意义终于得以终结。第一次资政院的常年会虽然“议政”的效果不尽如人意，但它的召开更具有象征性的意义，正象当时的《宪政月刊》所说的，“匪特为本朝三百年未有之创举，亦为中国二千年来历史上所未有之创举”，这决非应时的溢美之词，而是一种至当的评价。

    2、谘议局与国会请愿运动

    “庶政公诸舆论”在地方上的落实机构为各省谘议局。1908年7月，清廷颁布《各省谘议局章程》及《谘议局议员选举章程》，明确了谘议局的权限及议员的选举资格等，并敦促各省在一年内办齐。在《逐年筹备事宜清单》中规定，第一年的第一项任务就是“筹办谘议局”，而第二年即1909年的第一项任务则是“举行谘议局选举，各省一律开办”，这表明开办谘议局已成为当时政治生活中的头等大事，是预备立宪中必须立即着手的要务。

    有关各省谘议局的性质和地位，在宪政编查馆的奏折中有详审的说明，即“谘议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权。”该折还分析了“民权”的含义，即“议院乃民权所在，然其所为民权者，不过言之权而非行之权也。……谘议局仅为一省言论之汇总，尚非中央议院之比，则其言与行之界限尤须确切订明，不容稍有逾越。”这就是说，各省谘议局与议院一样，是行使民权之所，而所谓民权仅仅是民众议论言说之权，而非决策之权，更非行动之权。谘议局采用民主议政方式所议决的事项，在地方上并不具有相应的法律效力，其决议必须经督抚裁夺，由督抚公布施行，谘议局与地方督抚的关系实际上是下级与上级的关系。被如此定位的谘议局，在初试民主选举的过程中，也多由各省督抚严密控制和恣意操纵。由此选出的谘议局议员，“大多数为具有传统功名之士绅；若干士绅同时又曾接受过新式教育；大多为有产阶级；高层士绅中多曾在中央或地方担任过官职，有一些政治经验，对政府有所认识。”²⁷

    尽管如此，在晚清动荡的政局中，谘议局还是利用法律所赋予的权限，在法律的框架内进行了合法的斗争，由其主导的声势浩大的国会请愿运动，有力地推动了晚清宪政的进程。由各省谘议局发动的国会请愿运动，始于1909年秋，在各省谘议局闭幕之前，江苏省谘议局议长张骞发起组织谘议局联合会，邀请各省选派代表，于年会闭幕前齐集上海，共同商讨促请政府速开国会之事。从1910年1月到1910年10月间，各省谘议局共发动了三次大规模的国会请愿运动，请愿的规模一次比一次大，参与人数也一次比一次多，请愿书的内容也越来越能体现民意。如在第三次请愿中，就提出了不开国会不纳税、在开国会前，各省谘议局不承认新租税、资政院民选议院不承认新租税等内容，给清政府造成了一定的压力，迫使其于1910年11月颁布缩改开设议院期限的上谕，决定提前三年于宣统五年开设议院。由各省咨议局发起并推动的国会请愿运动，向清廷和世人展示了地方议政机构和民间力量的威力，在使清政府不敢再轻忽民意的同时，也使民众真切地意识到了自己参政的神圣权利。政府的权力不再是无限的，“宪政”即是“限政”的意义得到了一次实际的展演。

    （二）重在与“责任”连结的行政部门的改组与重构  

    早在1906年8月，端方所上《请定国是以安大计折》中，就曾阐释过立宪国中君主“常安而不危”的原因，在于“有责任内阁之设”。因为组成责任内阁的“阁臣”乃代君主对人民负其责任，即便由于行政之“不善”而遭致人民的怨恨，也是责在阁臣，“无丝毫之责任可以及于君主之身”。由此可知，清廷的欲行君主立宪，虽出于君主不负实际责任的“君安”的考量，但实际上也使责任政府的建立提上了议事日程。

与资政院的设置从“零”开始不同，中国古代有建制完善且职能齐全的行政组织，仿行宪政中所需要做的就是对现有行政机构进行改组整合，即进行“官职改革”，使其与现代行政要求相适应。而官制改革的实际情形，则除了裁并某些行政机构，变更某些名实不符的机构名称，改变了有关机关的员额外，军机处、内务府、八旗等权重或特权机关则并未触动，尤其是保留军机处的做法，遭到了时人尖锐的批评，认为军机处的责任、权限、制度等，都为巩固君主专制势力而设，而与立宪政治大相悖谬。在《钦定宪法大纲》中，并未提及设置“责任内阁”之事，行政权的行使，均笼统地赋予“君上”，举凡军事、国交、宣告戒严、爵赏与恩赦等等，或由“君上亲裁”，或由君上“全权执行”，议院既不得干预，也不许行政机关插手，实际上都由君主独断，这与仿行宪政使内阁独负责任的初衷背道而驰。而在筹备清单中，也没有制定筹设责任内阁的详细计划。

与清廷的“不作为”不同，各省谘议局和中央资政院议员，则多次上书请愿，强烈要求速开国会，成立责任内阁。尤其在第三次请愿中，议员们直陈清政府的腐败无能，“庶政孔多，而财政奇绌，官僚充斥，而责任无人。……宪政筹备之际，实行不可谓之不密矣，督促进行之诏旨，不可谓不勤矣，以言财政，而财政之紊乱如故；以言教育，而教育之腐败如故；以言警察，而警察之疲顽如故。”如此无为又无能的政府是根本无以担当实行宪政的任务的。因此速开国会，成立责任内阁，让政府负其责任，也是筹备宪政和挽救危局的关键。由于军机处处置湖南公债案等的不当而引发的政府机关侵夺资政院权限，导致的弹劾军机案，使实际行使政府职责的军机处应否负责成为资政院的一个重要议题。在资政院所上奏折中，从法理及实际政治的角度，分析了君主立宪国家应设立内阁行政府责任，在内阁成立之前，则应由“地位实隐与各国内阁总理大臣相当”的军机大臣负责，希望“迅即组织内阁，并于内阁未经成立之前，明降谕旨，将军机大臣必应担负责任之处宣示天下，俾无诿卸，以清政本而耸群僚，实于宪政前途不无裨益。”对于议员们的呈请，清廷却以不经军机大臣附署的朱谕批示来应对，在标榜根据钦定宪法大纲，认为设立责任内阁等事属朝廷权限，资政院无权过问的同时，却又以朱批由摄政王自发而无军机大臣附署的方式，破坏了君主立宪政体中“议会与政府对待”而不与君主对待这一根基。

资政院弹劾军机案虽以失败告终，但围绕设立责任政府问题的讨论，则在中国政治史上开了一个先河，这就是政府执政的好坏，再也不能游离于臣民的督责之外，人们要求在法律的框架内促使政府负起责任，否则即有被弹劾罢黜的可能。从实际的情形看，资政院弹劾军机案虽未通过，但迫使清廷做出“预即组织内阁”的允诺，只是出于维护满清政权的思维惯性，在随后成立的“责任内阁”的13名国务大臣中，皇族竟占了5名，且重要部门均由满族贵族控制，这种用“皇族内阁”敷衍塞责的做法，加剧了社会各阶层的不满和对立情绪，使辛亥革命顺势发生，而当满清政府在武昌起义后，欲以“完全内阁”取代皇族内阁，并宣布“皇族永远不得充任内阁总理及国务大臣”时，满清政府已失去了通过内阁负起统治责任的最佳时机，最后只得以王朝终结的方式为其无为和无能负责任了。

（三）“司法独立”原则指导下的司法制度的创制

在晚清预备立宪过程中，司法权的配置也引起了一场纷争，这就是发生在法部及大理院之间的著名的“部院之争”。在预备立宪初期，清廷对司法独立的重要性就有着清醒的认识，“此外制度，其等于责任内阁与议会之重要者，又有司法之裁判所，据一定之法律，以裁判刑事、民事之诉讼，乃以此保护人民之生命、财产。而其所最重要者，则司法权独立于行政之外，不受行政官吏之干涉。”在随后进行的规模空前的官制改革中，明确了专司司法审判之权的机构，“刑部著改为法部，专任司法。大理寺著改为大理院，专任审判。”这不仅终结了中央各部行政长官干预或参与审判的会审制度，而且也使历史上行之久远的三法司制度得以废除。1906年12月，由大理院奏准的《大理院审判编制法》，则以法律的形式明确表述了司法独立原则：自大理院以下及本院直辖各审判厅局关于司法裁判全不受行政衙门干涉，以重国家司法独立大权而保人民身体财产。这为解决中国政治传统中由于行政与审判职能交叉、权责纠缠不清造成的刑狱冤滥，奠定了制度的基础。

然而，法部、大理院的“司法权”从行政机构中的剥离，并没有彻底解决行政干预司法的问题。因为在同属“司法部门”的法部和大理院之间，行政权和司法权的界限并没有厘清。根据官制谕的界定，法部专任司法，行使司法行政权，大理院专掌审判，却需由法部对大理院实行监督，以防止大理院专断。由此使大理院沦为法部这一行政部门之下的一个专司审判的职能部门，这与立宪国家三权之间分立、对等的原则相背，司法与行政相对峙既无从谈起，部院之争也就在所难免。

《大纲》曾对“审判衙门”的审判依据、审判官的委任作了原则性规定。从其措词来看，司法权就是审判权，而实际的审判权由各级审判衙门及审判官来掌控，以钦定的法律为依据，审判结果不能依诏令随意变更，排除了行政权对司法即审判的干预，这可以看作是从宪法的层面对司法独立所作的保障。在《逐年筹备事宜清单》中，除颁布法院编制法外，还要求从第二年开始，筹办各省省城及商埠等处各级审判厅、直省省府厅州县城治各级审判庭及乡镇审判厅，建构独立、系统的审判体系，为实现司法独立提供组织保障。由部院之争所引发的人们对司法权与行政权界限的审慎思考，促使立法者在随后颁行的《法院编制法》中，对法部和大理院的权限作了明确的分划，使司法权（主要指审判权）真正从行政权中独立出来，“其属于最高审判暨统一解释法令事务，大理院钦遵国家法律办理，所有该院理审死罪案件，毋庸咨送法部复核，以重审判独立之权。”当然，晚清的“司法独立”并未真正实现。审判系统的筹设和司法制度的建构，最终也随着辛亥革命的爆发和满清的覆亡而沦为了“半拉子工程”。

    （四）公民权利意识的觉醒

     有论者认为，辛亥革命前几年的时间，是中国历史上公民自由度提高最快的时期之一。这是不足为怪的，因为在此前的中国，我们偶尔可以从“君主应该如何”中推导出“臣民可以怎样”的结论，但真正实体意义上的权利和自由则几近于无。晚清新政，特别是宣布预备立宪以来，臣民的权利不仅成为先进知识分子、温和的立宪派和激进的革命派争取的对象，甚至连满清统治者都自觉不自觉地宣示一下政府保护臣民权利的职责，因此，公民的权利和自由都会提高的很快，在从“无”到“有”之间，所跨越的“度”自然是最大的。

    在预备立宪期间，公民权利的行使，主要集中在 “结社自由”方面。从清廷宣布预备立宪上谕，表达“庶政公诸舆论”的意向以来，国内外的立宪派人士就充分利用这一有利时机，纷纷组织带有政党性质的团体，以合法的身份、合法的手段，争取合法的参与政治的权利。在这些团体中，既有影响力及于国内外的帝国宪政会、政闻社、预备立宪公会、宪政讲习会，也有一些较有影响的地方性立宪团体，如粤商自治会、湖北宪政筹备会、贵州宪政筹备会、湖南宪政公会等，据不完全统计，在清末立宪运动中，国内外建立的立宪团体近80个。这些立宪团体在随后席卷全国的国会请愿运动中，程度不同地发挥了积极的作用。

《钦定宪法大纲》虽体现的是清廷宪法“兼以保护臣民”的“最弱意义上的保障”的宪政观，但当时的民众并不因为这些权利在文本中的“附录位置”而降低行使权利的热情。立宪团体一方面继续利用其合法组织的身份参与政事，行使宪法大纲赋予的参政权，另一方面还积极地实践言论、著作和出版的自由，开启民智、指陈时政、针砭时弊、议论国事，阐发自由、民主、法治、宪政及民权思想。他们在编译出版各种宣传西方社会思潮的著作的同时，还创办了许多杂志和报刊，使中国的学术思想空前繁荣，西方国家的民主、自由、平等、民权思想也得到广泛传播，为促进中国公民权利意识的觉醒起了积极的作用。让人们看到了在国家政治制度的构想中权利保障的曙光。

    从上述分析我们可以看出，《钦定宪法大纲》所反映的是清末一代人的宪政观，用法律文本所固化的，是站在维护政权安危立场来主导宪政的统治者对宪政的看法，因此，它对权力的约束和对权利的保障也一定是最弱意义上的，这是在中国这样的政治文化滋养下的治国者与臣民均走不出的魔障。不过，中国的宪政进程虽然坎坷艰难，但只要迈开了步伐，宪政的推行就会呈现出不可遏止的态势，这也就是为什么从晚清覆亡之后，不管政权如何变幻更迭，各种类型的执政者始终不能撇开宪政而明目张胆奉行专制的主要原因。