如何实现政治与行政的协调？

——阅读古德诺《政治与行政》一书随感

齐敏光（中国政法大学法学院2010级宪法与行政法专业硕士研究生）

摘要：古德诺是美国历史上极富盛名的政治学家，一生主要致力于行政理论的研究，对于行政学的早期发展具有重要的作用。在初版于1900年的《政治与行政》 这本经典著作中，古德诺放弃了传统政治学上立法、行政、司法的三分法，而对政治与行政二分法作了进一步的阐述与发挥，认为政治是民意的表达，行政是民意的执行，这种经典表述为行政学、行政法学的独立研究奠定了理论基础。凭借其广博的知识背景及宏大视野，他分析了行政有效展开所涉及到的相关因素，认为达到政治与行政的协调发展有两条途径：第一，政治适度控制行政；第二，行政要适度集权。同时，政党在政治与行政的关系中发挥了外部的调节作用。近百本书出版于百年前，但是作者所提倡的政治与行政之间关系的协调发展以及政党的作用，对于当代中国政治体制改革所面临的问题仍然有很大的借鉴意义。

关键字：政治控制  行政集权  政党作用   体制改革

提起古德诺（Frank  J. Goodnow）之名，国人必然不会感到陌生。此公1915年8月在北京《亚细亚日报》上发表“共和与君主论”一文，认为共和制度不适宜中国，为袁项城之洪宪帝制做舆论上的准备，在中国近代政治舞台上出尽风头，也从此“声名狼藉”。不论孰是孰非，或许其更多的只是一腔书生意气？抛开历史的成见，我们需要重新认识这位美国历史上极富盛名的政治学家。古德诺一生主要致力于行政理论的研究，对于行政学的早期发展具有重要的作用，在政治学、市政学、比较行政法[①]等领域有着较高的成就。笔者在本文中要谈的便是其初版于1900年的《政治与行政》[②]这本篇幅不大的经典著作。在本书中，古德诺放弃了传统政治学上立法、行政、司法的三分法，而对政治与行政二分法作了进一步的阐述与发挥，认为政治是民意的表达，行政是民意的执行，这种经典表述为行政学、行政法学的独立研究奠定了理论基础；并且凭借其广博的知识背景及宏大视野，分析了行政有效展开所涉及到的相关因素和外部环境。

一、概念界定：政治与行政二分法

孟德斯鸠著名的三权分立理论为吾人所熟知，同时我们也从本书中系统地了解了关于“政治与行政”的二分法。不过在彼时，古德诺的这种二分法并不是什么新鲜的提法。在此之前，德国的斯坦因、法国的狄克·洛克以及被誉为“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊便对政治与行政的区别做出过阐述。

古德诺在本书第一章（“国家的主要功能”）篇末指出：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或者基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也存在着分立的机关，每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是政治与行政。”[③]他认为人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，所以不同的民族在同一智力水平和道德阶段上的政治制度表现出很大的相似性，所以人们可以抽象地考察国家，并将之比作“有机体”；同时由于心理上的原因，作为政治实体的国家的行为，既存在于表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。因此，每个政府都建立了一些区别的机关，它们并不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能。孟德斯鸠基于英国1701年《王位继承法》禁止国王在未经议会同意的情况下罢免法官，得出司法权与行政权分立和相互独立的结论。古德诺却提出了质疑：议会制定法律，这是事实。但是，法院通过运用对具体案件的判决权也制定法律。法律又是由同时行使审判职权的机构执行的。[④]以此说明英国人的政治观念与政府三权的存在并不一致。虽然早期美国宪法依据孟氏的理论建立了政府，实现了政府机构的分立，但是古德诺却敏锐地发现这种分权和政府机构分立的原则，已被证明作为一种法律原则是不可行的，并且提出了著名的“公地理论”：在各政府机构领地的交界地区都存在着公地，每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地。[⑤]所以任何建立在政府功能划分一般理论基础上的政治组织，都不把表达国家意志的功能，交付给它为之制定规则的任何唯一机关去行使。

通过本书，笔者看到古德诺这一划分的明显特色在于行政机构的权力扩张：其不但坚守了行政权力的固有阵地，而且取得了“表达意志”的权力，甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能！权力分立使得美国政府愈来愈丧失效率，职责不明、相互牵扯使政府的行政管理陷入困境，同时政治与行政并不是截然分开的，所以古德诺认为二者之间必须实现某种形式的协调。他提倡政治与行政划分，只是为了说明政府机构之间的分工不可能像政府的两种功能之间的划分那样泾渭分明。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常的，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这家一直的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。”在另一方面，“以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格的规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”[⑥]所以实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

二、路径的选择：如何实现政治与行政的协调？

（一）政治适度控制行政

古德诺认为，为了求得有效的行政管理，就必须将政治与行政分开；同时，“在一个民治的政府里，表达国家意志或制定法律的机关，必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。”[⑦]比如，英国内阁必须对议会负责，“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。”[⑧]但是在美国的政治体制中，政治对行政的必要控制是在法律之外进行的。美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。鉴于议会制与总统制下政府机构之间地位的差异，古德诺认为，“美国的政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官员的选举。政党体制由此保证了政治功能与行政功能之间的协调。”[⑨]

虽然政治有对行政进行控制的必要（这种控制的存在是由于事实的需要，因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的），但是古德诺同时清醒地认识到：仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。例如，这种控制可能被利用来使某一特殊的政党组织永久存在，而不是用来作为一种手段，帮助把一种表达了的国家意志变成一种实际上阻碍人民自发地表达自己的意志的手段。……这就可能使国家意志形式上的表达与国家意志的真正内容相违背。[⑩]所以，为了保证政府的民治性和行政的高效率，不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。那么，政治控制行政的恰当界限在哪里呢？古德诺区分了不同的行政功能，认为这种控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的机构则应当保持独立性，不受政治的影响。他说，明显地允许政治团对司法进行控制是很危险的。因此，被委托执行这方面国家意志的机构，应该具有极大的独立性，为了保持这种独立性，甚至冒险使表达出来的国家意志丧失它作为实际的行为规范的资格也在所不惜。这也就是法院在美国宪政体制中所承担的司法审查的职能。

（二）行政应当适度集权

从行政权的发展历史出发，古德诺论证了行政适度集权的合理性：国家行政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽。而在城市中，为进行必要的改革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化。在美国的政府体制中，三权分立论贯彻地最为彻底，不仅对国家权力进行了横向上的划分，而且还借用联邦制使中央和地方分权，因此大大地降低了中央集权化的程度。古德诺指出，分权特别是中央和地方的分权，造成了行政力量的统一性受到破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。……如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要。”那么，如果在国家和地方政治共同体之间存在冲突，地方自治政府就会倾向于牺牲国家利益，使得国家意志的执行不可能或者异常困难。于是，中央加强立法来限制地方的权力，而地方自治权一旦受到侵害，便会消极地以不执行来对抗。

如何改变这种状况呢？古德诺提出，只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间必要的协调。他的民治政府的方案是：首先，在全国、州和城市集中行政权力，承认有一种政府功能应该是不受政治影响的，同时政党作为一种政治性团体，必须受到公众的限制和控制。针对这种主张可能受到的指摘，古德诺说：我们应该记住，在我们对集权的传统恐惧中，我们可能受到了一个由体制设计者幻想出来的魔鬼的恐吓。所以我们应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。关于这种观点笔者将在文章末尾作出评论。

三、外部环境调节——政党在政治与行政关系中的作用

美国宪法所设计的政府体制并没有使古德诺所主张的两种路径得以成长：作为国家意志的主要表达者——国会并不可能直接控制身为行政首脑的总统；联邦与州的权力划分也使得行政权力失去了统一性。但是，古德诺却发现政党功能的发挥使得美国政府体制仍然基本上保持了稳定和协调。事实上，政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且也担负起了挑选执行这种意志的机关的人员，即执行官员的则让你。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。政党必须选择所有的地方官员，因为行政体制极端分权的特点使他们不受任何有效的国家（或州）的控制。正是由于政党本身的统一性和党员对本党的忠诚使得这一难题得以解决，所以他主张这种以协调国家意志的表达和执行的功能为己任的政党的组织不仅应该强大，而且应该长期存在。

在古德诺生活的时代：政党内部，党阀控制了政党，甚至决定了由谁当选总统；党阀为了自己的利益，不惜进行各种见不得人的交易。古德诺顺应人民对政党改革的要求，提出要实现民治政府，使政党负起责任是关键，并在本书第九章专门谈了“政党的责任”。党魁对政党负责，政党对人民负责，只有这样的政府才是真正的民治政府。现实中，党魁专横、政党分肥，他认为一个适合担当协调重任的政党必须具备两个条件：整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；而同时丧失了党的信任的领袖，也应该退出对党的实际控制。这两个条件的存在是民治政府的基础。也即是说政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督，做到这一点，党魁就会在其堡垒中受到打击，并被迫投降。

由于任期和选举的时间不一，政党在每一次选举中所获得的对政府的控制并不是全面的，这就造成了责任不明确的弊病，带来行政效率的低下。为此，所有的行政权应当集中到一个行政长官手中，从而使政党能过通过一次选举胜利而担负起全部责任来。古德诺并以城市中的选举为例作出了进一步说明。所以建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。但是，一个承担此种责任的强大的全国性政党也可能在某些不受控制的情况下对民主和效率造成破坏与威胁。古德诺提出要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱少数人控制和操纵的局面；同时，他认为：在美国政府体制尚不能确保政党完全负责的情况下……只有当公民投票比现在更多地被采用，当整个行政体制完全集中在一个行政长官之下，而他又受到一个有效的立法机构的控制的时候，确保政党负责这个目标才有可能达到。

四、他山之石，可以攻玉——当代中国政治体制改革所面临的问题

古德诺继承前人关于政治行政二分法的思想并作了进一步阐述，对如何通过政党这一制度外的组织实现政治与行政关系的协调提出了自己的独到见解。今天，我们重读他的这一本写于百余年前的小册子，当然首先是一种政治学与行政法基础理论姿势的积累，但是最为重要的是他所谈到的这些问题对于近日的中国有借鉴的意义？当然古德诺所处的时代以及美国政府体制的特殊性会制约此种理论的普遍意义，但是多少会带给我们一些启示。

抛开本书的内容不谈，笔者最为欣赏的还是古德诺在开篇提出的方法论的转变：大多数关于美国政府问题的研究者，都是由宪法开始又以宪法结束他们的论著的。……不过，在没有什么研究方法比这种方法更能把学者们在判断一个国家真正的政治生活时引入歧途了。因为同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。当然，在这里古德诺强调了对于政府权力实际运作状况的观察，而反对仅仅是做制度规范的注释。这样实证的方法在政治学上更多得到使用，但是法学的特点决定了法律人只能在规范的层面进行观察，但是如果一位公法学者不对政治的运作有一个深刻的把握，那么他是很难把握规范意义上政府体制的内涵的。不过，古德诺的观点却为现在我国法学尤其是国家法学者研究偏好所面临的困境提供了一种新的视角。

运用古德诺的这种研究方法，我们考察中国政府体制的实际运行，便不能不重视中国共产党作为执政党在整个中国政治生活中的核心地位与领导作用，它的合法性来源于近代以来领导中国人民进行争取民族解放和国家独立的事实与民众的信任，用官方的话语表述即是党的领导是“历史的选择，是人民的选择”。执政党代表中国最广大人民的根本利益，它的方针、政策、纲领通过法定程序上升为国家意志，成为全体人民所必须遵循的规范。1982年宪法在序言中确立了中国共产党在中国特色社会主义事业中的核心地位，从实际考察执政党在某种意义上已经成为人民意志的表达机关，那么古德诺所言及的政治与行政的二分，在中国也就是意味着如何处理执政党与政府的关系？虽然不能忽视古德诺观点是在一个多党制普遍选举的前提下实现的，所以有人认为中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的。笔者对此不同亦持肯定立场，不过古德诺关于政党在政治与行政关系中的协调功能以及对政党责任的强调，确是值得我们注意的。中国共产党的领导作用体现在政治领导、组织领导、思想领导三个方面，并且是主要通过人民代表大会的形式实现对于整个国家的领导，执政党并不因为自己的领导地位而可以凌驾于宪法和法律之上（1982年宪法宣示：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责）。改革开放以后中国共产党实行的集体领导制度，并不会再现古德诺所担心的党魁的专横。坚持党的领导是宪法的基本原则之一，抛开对这一事实的承认，解决当代中国政治体制改革的问题是不可想象的。中国的特殊国情决定了党的领导的历史合理性。亨廷顿认为对于一个发展中的国家来说，它的任何一项工作都需要有一个强大的政党领导作为支柱。他说，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。……同样，暴力、骚乱及其他形式的政治动荡在没有强大政党的政治体制之下发生的可能性就大得多了。”古德诺开出的药方是使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督，我想这也是中国共产党在面临转型为一个现代化的执政党时所需要面对的问题吧，党的建设遂成为近日为国人所热议的话题。十七大报告对今后更大力度地积极推进党内民主建设做出了重要部署，为党内民主的进一步发展指明了目标和方向，着重强调了党务公开、完善党的代表大会制度和党的决策体制等问题。如何完善现有的党委在社会经济发展事务中的角色，推进政府整体的良好运作，都必须作出进一步的探索。至于古德诺所说的行政权适度集中的问题，我想中国所面临的却是另一方面的问题：如何在市场经济的大背景下转变政府职能？如何面对地方的利益诉求，完善中央与地方的关系？这是需要另外讨论的。

尽管《政治与行政》一书的发表距今已经有一百余年了，但是今天重读这本经典著作，仍会感受到其深刻的思想性，对我们思考当今中国的政治和行政问题仍具有启发意义。好书值得细细品味，更值得与大家一起分享。

How to realize coordination between political and administration

 ——Re-reading of Goodnow’s  political and administration

Qi Min-guang

（Law School of China University of Political Science and Law, Beijing ,China）

Abstract: Good now was a famous political scientist in the United States, and plays a very important role in the history of the administrative science. In this book, he gave up the theory of the separation of powers, and thought that politics is expression form citizens will and administration is the executive citizens will. This new theory provides basis for the administration and administrative law’s development. But how to realize coordination between political and administration? He thinks that there are two ways, Parliament control administrative power reasonably, and the government exercise unified power. At the same time, the party plays coordination function. Although the book was published in more than a hundred years ago, it has great significance for China's political system reform.

Key Words: Political control   Concentrated executive power   Party’s role    System reform

作者信息：齐敏光（网络笔名：慕仪生），1987年生，男，陕西省宝鸡市人，中国政法大学法学院2010级行政法学专业硕士研究生。研究方向：行政法学