计划行政的本质特征与政府职能定位
作者:杨建顺  
    摘要:  行政法学上所说的行政计划,是指行政主体为了体制的维持及其改良性发展,解决现在及将来的公共问题乃至调整均衡各种利益,在实施公共事业及其他活动之前,综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,明确具体的行政目标,并进一步制定为实现该具体目标和综合性目标所必须的各项政策性大纲的事前决定过程,以及该决定过程所产生的结果。行政计划可以分为动态的行政计划和静态的行政计划两个层面来理解。大多数计划在整体上都具有一定的阶层性构造。从动态层面来看计划确定的过程,在整体上呈现出明显的循环性。行政计划确定过程具有强烈的价值选择、诸利益的调整等特征,它不仅是行政层面的问题,而且是行政法层面的问题;不仅是立法层面的问题,而且是政治层面的问题。在现代国家,这种计划过程的混合性要素必将不断加强,因而决定了行政法学对计划行政的研究,不应仅限于行政或者行政法的层面,可以也应当确立多维的视角;不应仅限于经济合理性、技术合理性和法规范适合性,而应当同时对作为社会统合的计划展开研究,架构其应有的制定、决定构造,探究计划确定过程中的政治合理性。在确认政府在行政计划中的主导地位的基础上,如何贯彻科学、民主、法治的理念,架构各种利益均能得到充分表达和具体实现的计划确定机制,乃是包括行政法学在内的功能法学研究的重要课题。
    关键词:  行政计划;计划国家;计划确定程序;循环体制;政府职能定位;利益均衡调整

——目次——

一、中国转型时期的去“计划”化之思考

二、“计划国家”与宪政理念的一致性

三、行政计划的概念及其特征

(一)行政计划的概念

(二)行政计划的特征

1、行政计划的主体是行政主体

2、行政计划的目的在于维持、改良或者发展整体的社会体制

3、行政计划的作用在于解决现在以及将来的公共问题乃至调整均衡各种利益

4、行政计划应当事前系统地提示目标以及为实现该目标所需要的手段

5、行政计划包括动态和静态两种形态

6、大多数计划在整体上都具有一定的阶层性构造

7、从动态层面来看计划确定的过程,在整体上呈现出明显的循环性

四、行政计划中政府职能定位

——正文——

一、中国转型时期的去“计划”化之思考

一般认为,国家计划的具体实施始于第一次世界大战时期德国的战时计划。这种现代国家计划形态逐渐运用、普及于诸多领域,呈现出强烈的“计划化”倾向,构成了与“自由”相悖的概念和制度,受到来自实践层面和理论层面的诸多挑战或者质疑。

例如,哈耶克在其著作《通往奴役之路》第四章“计划的‘不可避免性’”中,引用B·墨索里尼的这句话作为该章的题记——“是我们首先主张,文明的形态越复杂,个人自由也必定变得越受限制。”哈耶克指出:“在现阶段上,一幅合乎愿望的国内社会秩序的详细蓝图是否有很大用处,或者说,是否有人有资格提供这幅蓝图,这至少是一个疑问。现在重要的事情是,我们要来商定某些原则,以及使得我们从不久以前曾支配着我们的某些错误中解脱出来。”哈耶克在该章中论述了这样一种命题:“倾向垄断和计划的趋势,并不是我们不能控制的‘客观事实’的结果,而是种种看法的产物,这些看法已酝酿和传播达半个世纪之久,最后它们达到了支配我们一切政策的因素。”在该书的“结论”部分,哈耶克更为明确地提出了对“计划”予以批判和摒弃的价值取舍,他指出:“我们确曾又一次到达过一个阶段,当时更重要的是清除那些因人类的愚蠢而加诸于我们前进道路上的障碍,解放个人的创造力,而不是设计更多的机构去‘指引’和‘指挥’他们——也就是说,要创造有利于进步的条件,而不是去‘计划进步’。现在首要的是,要把我们自己从那种最坏形式的当代蒙昧主义中解放出来,这种蒙昧主义试图使我们相信,不久以前我们所做的一切不是做得明智,就是非做不可的。在还没有领悟到我们做过了许多蠢事这一点之前,我们将不会变得更为明智。”

前述理论上的质疑,是针对实践中的诸多“蠢事”而言的。然而,历史视野中的“倾向垄断和计划的趋势”,恰好“是我们不能控制的‘客观事实’的结果”,而不是至少不仅仅是“种种看法的产物”。在这一点上,哈耶克的论述是不值得支持的,而其将计划和自由对立起来的论述,虽然能够说明某段历史,但无法展望未来,甚至无法理解和把握现实。现实和未来一定阶段的发展,要求政府和社会不仅要致力于解放个人的创造力,而且还要进行“指引”和“指挥”,助推“计划进步”。中国转型期出现的去“计划”化现象,无论主观上如何,起码在客观层面上体现了对哈耶克此种观点的支持,这应当引起我们的关注,值得展开深入的研究。不过,值得确认和高兴的是,中国在实质上并未进行去“计划”化。

中国以编制和实施国民经济和社会发展五年计划为基本框架的行政计划体制已有50多年的历史,在经济建设的不同时期,对加强农业的基础地位,建立比较完整的工业体系,消除基础设施瓶颈制约,增强综合国力,提高人民生活水平,推动社会进步,促进可持续发展等发挥了重要作用。随着经济体制的变化,行政计划体制也进行了许多有益探索和积极改革,积累了许多经验。

但是,伴随着社会主义诸国计划经济的崩溃,宣告了前苏联型计划经济的失败,包括中国在内的诸多国家进入了从计划经济到商品经济进而到市场经济的转型时期,不仅从体制上逐渐远离“计划经济”,而且带有“计划”字眼的机构、制度等似乎都落后于时代要求了,于是,从形式上或者名义上的去“计划”化便成为了在所难免。为了与时俱进,中国去“计划”化的做法在实务界得以普遍的承认和全面实施。例如,“国家计划委员会”(简称“国家计委”)改名为“国家发展和改革委员会”(简称“国家发改委”),完全抛却了“计划”这个术语。如前所述,从1953年编制第一个五年计划开始,中国已经编制和实施了10个五年计划,伴随着经济体制改革的不断深化,实施了50年的“五年计划”体制也发生了深刻变革,其名称从“计划”改为“规划”,从“十一五”开始称“规划”而不用“计划”了。在行政法学界,由于对“计划”领域的研究一直不够全面、深入,对“计划”与“规划”的区别研究基本上未展开,因而,虽然有个别学者对实务界的去“计划”化提出了质疑,但是,整个学界基本上采取了对这种做法予以认同的态度。鉴于现实中形式上普遍进行的去“计划”化倾向和实质上大量“计划”依然存在这种状况,应当对“计划”的多重性展开研究,以确立全面、科学的行政计划法学理论,为我们更好地认识和促进转型时期的政府职能服务。

二、“计划国家”与宪政理念的一致性

在从计划经济转为商品经济,进而转为市场经济的过程中,中国在形式上或者说表层意义上完成了去“计划”化的任务,然而,中国依然是计划国家(例如,科技计划在振兴科技、繁荣科研方面发挥了并发挥着重要的作用。如下表所示)。不仅中国是计划国家,而且,世界诸国至少各发达国家和绝大多数发展中国家都进入了“计划国家”阶段。虽然各国计划具有不同的特色,但各国具有一个突出的共同特点,那就是其计划程度越来越高,几乎渗透到人们生活的全部领域和各个环节,甚至可以说,现代国家离开计划简直无法生存。如果将行政国家理解为“在与立法部门、执行部门及司法部门的对比中,行政部门在统治的入力过程即基本的政策形成、决定中拥有中心的地位”这种权力配置形态的话,那么,我们完全可以说,现代国家已经普遍地进入了行政国家阶段,而计划国家可以视为“行政国家”的“最新形态”。

毫无疑问,任何个人或者组织在设计未来课题时,其动机都具有这样共通的价值取向——试图通过预测、监控和准备来减少不确实性。一般说来,在“计划国家”阶段,这种“计划”的形态和内容已经发生了重大的变化。换言之,现代国家的“计划”呈现出显著的综合性、整合性及科学性等特点,构成了与以往时代不同的、极其显著的“计划国家”的特征。

不过,理论上的计划和实务中的计划之间往往存在一定的差异性。简而言之,理论上的计划是指基于计划对象的专门性、技术性来科学地描绘未来的过程或者其结果,因而计划领域本身也被视为科学的、技术的、专门的、中立的行政理性支配的领域;而现实中的计划却始终难以达到这种理性状态,毋宁说一直伴随着浓厚的政治色彩。因此,我们探讨“计划”问题,需要将前苏联型的经济五年计划之类的国家计划取得成功的阶段和各发达资本主义国家将计划作为弥补市场失灵的灵丹妙药而广泛予以普及的阶段,分别进行历史的把握,以充分认识计划在不同社会制度背景下所分别发挥的历史作用,把握其与实现自由和权利保障的辨正关系;进而,对于前者伴随着前苏联的解体而面临的挑战,对于后者随着各发达国家经济的发展状况而在形式和内容上所进行的改革,亦有必要展开深入的考察,以探索世界一体化、经济全球化背景下计划对政府职能实现的助推作用及其界限。在此基础上,主张和建构计划行政的法制化乃至权利救济的制度化,才会促成计划领域中宪政理念的贯彻和发展。

国家主要科技计划一览表

序号

计划名称

主管部门

确定时间

主要特点

1

国家重点科技攻关项目计划

国家计委、

国家科委

1982年

属国家指令性计划,以国家财政拨款支持为主,主要内容为与国民经济和社会发展相关的重大关键技术的研究与开发,以五年为基本周期,滚动实施

2

国家重点实验室建设项目计划

国家计委(SPC)

1984年

以国家财政支持为主,着眼于科技发展的长远储备,高层次的人才培养和高水平的基础研究与应用基础研究。

3

星火计划

国家计委(SPC)

1986年

属国家指导性计划,以信贷资金支持为主,主要支持农村地区和中小企业的技术开发与应用。

4

国家高技术研究发展(863)计划

国家科委(SCTC)、

国防科工委

1986年

属国家指令性计划,以国家财政支持为主,主要支持生物、航天、信息、激光等高技术领域研究开发

5

火炬计划

国家科委(SCTC)

1988年

属国家指导性计划,旨在促进高技术成果商品化、产业化和国际化。

6

国家科技成果重点推广计划

国家科委(SCTC)

1990年

国家指导性计划,以国家信贷资金支持为主,主要支持内容为科研院所和企业比较先进成熟的科技成果在较大面积和范围的推广应用,同时支持军用技术向民用技术的转移。

7

国家基础研究重大项目(攀登)计划

国家科委(SCTC)

1991年

国家支持的重大基础研究项目

8

技术创新工程

国家经贸委(SEC)

1996年

旨在全面推动企业技术进步,提高企业技术创新能力

9

知识创新工程

中国科学院

1998年

促进知识创造,推动中国的基础研究

(资料来源:王春法著《重塑千年辉煌:21 世纪的中国科技国情》,http://www.iwep.org.cn/chinese/gerenzhuye/wangchunfa/pdf/zhongguokeji.pdf)

历史告诉我们,在达到一定程度的经济水准的先进诸国,不仅前苏联型的计划经济是没有施行可能性的,而且在这些国家长期以来所坚持实践的计划模式也发生了变化,即国家计划或者行政计划中增添了更加浓厚的柔软性、诱导性、协商参与性和综合调整性,并且,更为重要的是,这些计划实际上是类似于却并非行政理性支配的科学的计划。在计划的立案、起草、确定、实施乃至评价等各阶段,不仅行政机关发挥着重要的作用,而且其他机关和组织也发挥着重要的作用,整个过程呈现出显著的政治性倾向。

第二次世界大战后,对于许多国家来说,经济复兴及经济发展成为至上命题,于是,制定各项计划必须首先解决如何提高其经济合理性的问题。可是,由于这种经济合理性存在其自身的界限,必须谋求技术革新和发明创造以尽量提高该合理性的现实需求,这就为在专门技术方面具有优势的行政官僚群充分地发挥其指导作用提供了广阔的空间。然而,伴随着经济的不断发展,在许多发达国家出现了必须直接面对的两类新问题。

第一类问题是仅凭发展经济依然无法解决的问题,因为它超出了经济性问题的范畴,其背后是构造性的、根本性的问题,是本来无法以经济合理性这一基准来测量的问题,即包括经济性价值在内的价值整体出了问题,构成了社会合理性的问题。既然这类构造性问题是行政官僚进行经济合理性追求所无法解决的,那么,该问题的解决便不得不借助于政治性手段。

第二类问题是以经济水准发展到一定阶段为前提而产生的新需求问题,即在达到一定程度的经济水准之后,或者实现最低国民生活水平保障后的新需求应如何予以满足的问题。此类问题的解决要求对多种多样的价值进行优先排序,仅靠经济合理性准则是远远不够的,同样还必须借助于政治性手段。

于是,在许多发达国家,为了解决前述问题,其计划在整体上对交涉、协商、说服等手法的依存程度很高,其政治性手段在计划确定过程中发挥着无可比拟的作用。例如,始于20世纪70年代末的美国不规制运动(deregulation)及后来的重新规制运动(re-regulation),80年代中后期的日本规制缓和、民营化等,都是这方面新构造转换的体现。在这里,“强制性”与“直接性”等实效性手段受到削减或者修正,诱导性计划占据了支配性地位。计划越是具有诱导性,对于计划的成功来说,相关利害的调整就越成为决定性的因素,说服、协商及交涉等政治过程便占据了支配性地位。

这种意义上的计划政治化倾向,不仅在发达国家呈现出普遍性,而且在转型时期的中国亦同样存在。例如,中国于20世纪90年代中后期开始的行政审批制度改革,亦可以视为此类构造转换的一种尝试。所不同的是,中国的此类改革是在强力的政府主导背景下实现的,与发达诸国政府助推型的改革相比,市民的参与性、政民协调性以及社会中介性等方面相对比较薄弱;与诸国立法先行的改革相比,立法滞后、改革促进立法等特点比较突出。又如,中国“十一五规划”虽然也包括一系列具体化的数字要素,提出了诸多具有可操作性的措施,设置了一系列令人鼓舞的目标,突出了推进经济增长方式的转变、调整优化产业结构、解决三农问题、推进城市化健康发展、促进区域协调发展以及切实加强和谐社会建设等重要任务,但是,其主要的意义在于向世界展示了中国东、中、西部地区的发展方向:东部地区——要努力提高自主创新能力,加快实现结构优化升级和增长方式转变,提高外向型经济水平,增强国际竞争力和可持续发展能力;中部地区——要抓好粮食主产区建设,发展有比较优势的能源和制造业,加强基础设施建设,加快建立现代市场体系,在发挥“承东启西”和产业发展优势中崛起;西部地区——要加快改革开放步伐,加强基础设施建设和生态环境保护,加快科技教育发展和人才开发,充分发挥资源优势,大力发展特色产业,增强自我发展能力。这种政治宣示作用,并不因为将“计划”改为“规划”而有所减弱。重要的是,伴随着市场经济体制的确立,国家的各种“规划”将更多地具有指导性,而且各种计划任务的实现都必须依靠各种各样的方式和手段的综合运用。

很显然,现代国家普遍呈现出计划国家的特色,而其中的“计划化”倾向尤为突出。无论是“计划”还是“规划”,其自身的属性是多元的,既具有专门性、技术性等科学性特征,又具有参与性、宣示性等政治性特征。因而,计划或者规划的正当性根据呈现出多元性,不仅在于其科学根据及经济合理性,而且更大程度上在于受计划拘束的国民能够真实地提出同意、反对乃至如何修正等意思表示的民主参与机制的确保。确认这一事实非常重要,它能够证明这样一种命题——现代国家中的计划化与自由、人权、民主、法治等立宪主义的宪政理念并不是相互矛盾的,亦不是相互独立的,而是相互结合,互为补充,共同存在于现代宪法秩序之中。这种命题的确认,有助于我们从行政法学层面展开计划法的动态架构,有助于我们摒弃用“计划”还是用“规划”之类无意义的文字游戏型的方法论,重点着眼于“计划化”这种事实,充分地引入立法政策学、公共选择理论等方法论,以更好地实现计划行政应有的各种功能。

三、行政计划的概念及其特征

(一)行政计划的概念及概念界定的方法论

计划国家意义上的“计划”这个概念具有诸多层面的含义,包括国家、组织、社会团体、公民个人等各种层次上的主体,以各种各样的事项为对象而制定、决定和实施的行为规范或者准则,以及制定、决定和实施行为规范或者准则的过程。可见,要为“计划”下定义是非常困难的。

有人将计划定义为:“是指基于思维、事先进行的思维而进行的人类的思考以及行为的过程,是人类的普遍性活动”。这样的定义使计划难以和人类的其他诸种活动区别开来。试图将非常广泛的事项进行一义性的定义,这种方法论在行政法学研究中普遍存在,应当引起我们的关注并尽量加以避免。在这种意义上,行政法学视野中的标准论、分类学及立法政策学等视角的充实便成为了重要的课题。

有人将计划理解为对未来的一种谋划、安排、部署或者展望,并进一步将其限定为政府编制的、国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及其具体安排。很显然,前半部分过于宽泛,不足为训;而后半部分的限定性概念界定具有很强的针对性,因而对其所研究的对象具有很强的准确性和适用性。然而,这种狭义的概念界定不适合于行政法学上行政计划的射程范围,只能成为其重要的组成部分之一。

不宜抽象地、一般地给“计划”下定义,也不宜过于狭义地限定计划的概念。既然如此,在行政法学研究中,就应当首先对“计划”的范围和种类进行疏理,对成为研究对象的“计划”进行必要的范围限定。在这种意义上,似乎应当首先探讨计划的范围和种类,然后再进行归纳总结,为“计划”确定概念定义。这种方法论在教学中具有极其重要的实用价值。不过,从本文的任务考虑,在这里只探讨概念界定并阐述特征,也有利于避免种类疏理工作的无限膨胀。

行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政,被视为现代行政的重要特色之一。于是,行政计划乃至计划行政便成为现代行政法学研究中的一个非常重要的分支领域。在中国行政法学研究中,“行政计划”和“行政规划”并未被严格地区分开来,人们往往根据实践或者一般语感来选择使用这一组同义词,而实务中多表述为“计划”、“规划”等。其实,计划和规划,无论在汉语里还是在日语里,都是存在一定差异的,即使在英语中,programming,scheme,planning等也是有所不同的。在中国,实务中一般把短期的、比较具体的策划安排称为“计划”,把中长期的、纲要性的方略策划称为“规划”,但中长期规划的工作成果一般仍然称为“计划”,如五年计划、十年计划等。在行政法学论著中,一般采取如下方法:着眼于其展示未来性和政策大纲性而等同视之,为了方便叙述,除了直接引用以及专用于特指外一律使用“规划”一词。行政法学理论上称之为“行政规划”、“行政计划”,旨在强调其是行政主体对社会、经济、政治、文化等领域实行综合管理和建设发展的重要手段或者途径之一。行政法学者对“计划”加以“行政”限制,进行了如下定义:所谓行政规划,也称行政计划,是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前,首先综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,以作为具体的行政目标,并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。

基于前述定义,行政计划具有综合性、法定性和广泛的裁量性等特征。但是,这种归纳总结只是对“行政计划”的主要侧面予以把握的结果,难以揭示计划行政的全貌,尤其是没有揭示出计划确定过程中的诸多利益衡量或者价值取舍。因此,可以尝试对行政计划的定义予以补充:行政计划,是指行政主体为了体制的维持及其改良性发展,解决现在及将来的公共问题乃至调整均衡各种利益,在实施公共事业及其他活动之前,综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,明确具体的行政目标,并进一步制定为实现该具体目标和综合性目标所必须的各项政策性大纲的事前决定过程,以及该决定过程所产生的结果。

(二)行政计划的特征

根据前述概念界定,可以在综合性、法定性和广泛的裁量性的基础上将行政计划的特征归纳为如下几点:

1、行政计划的主体是行政主体

行政计划的主体主要是各级政府及其职能部门,不仅包括中央层级的政府,而且包括地方层级的政府。近代宪法学为保障个人的自由及人权而采取了抑制国家权力专横这一视点,而在现代国家,不仅中央层级的权力配置注重对政府权力的全面赋予和必要制约,而且由中央政府以外的政府乃至非政府机关的被授权组织进行计划编制的比重越来越大,此类计划关系中的政府职能及授权理论受到广泛关注。此外,伴随着政府职能的不断扩展,将行政计划的主体限定为行政主体的观点面临着行政任务民营化的挑战。例如,在2003年10月30日,中共十六届三中全会明确提出了科学发展观之后,“十一五”规划的研究就开始启动。当时,中国国家发改委发布公告,面向海内外公开招标“十一五”规划前期研究课题。这是新中国经济发展史上首次将未来发展规划以公开招标方式向社会咨询、征求方案。因此,全面而深入地探讨行政任务民营化与行政委托理论,应当成为行政计划领域的重要研究课题。

2、行政计划的目的在于维持、改良或者发展整体的社会体制

行政计划的主体以各级政府为主,意味着行政计划基本上限定在现行体制的范围之内。因而,行政计划的法定性成为行政计划过程中必须始终坚持的重要原则。当然,根据发展的需要,有时也应当将那些具有改变体制作用的设想吸纳入“政府”主体的计划之中,以渐进的疏导、温和的交涉、全面的利益衡量等方式,使其统合于既存的体制之中。这一特征的强调,有助于将那些急遽地破坏或者转换体制的行为乃至“革命”策划排除在“计划”之外,以维护和张扬行政秩序的权威性。

3、行政计划的作用在于解决现在以及将来的公共问题乃至调整均衡各种利益

所谓“问题”,是指为了填补理想的状态和现实状况之间的剥离而必须采取某种措施的被认识的“状况”。所谓“公共”问题,是指在私人层面不能解决的问题,或者不适于使其在私人层面解决的问题,“为了公共目的,而应当以公共的负担来实施的事务,作为与社会成员的全体或者大多数的利害相关的事项,应当以其负担来实施的事务,是社会上被正当化了的事务。”而各种利益的调整均衡,则不限于公共利益,还包括公共利益与私人利益以及私人利益相互之间的调整均衡问题。这一点显示了行政计划的综合性、复效性及复杂性等重要特征。

4、行政计划应当事前系统地提示目标以及为实现该目标所需要的手段

所有计划都包括两个概念要素:其一,提示应该实现的目标;其二,提示实现该目标所需要的手段和措施保障。当然,根据计划的种类不同,其目标的明确性以及与之相关联的手段的具体性等程度往往是很不同的。计划是行为规范,同时也是测量实现目标程度的判定规范。

行政计划呈现出明显的阶层性构造,系统地提示目标以及为实现该目标所需要的手段。这一点使得“计划”与不提示现实性手段,不以实际的权力等作为担保的幻想“乌托邦”区别开来。行政计划也可以作为广义上的“政策”来理解,但是,在系统地提示目标和手段且大多伴随着期间设定这一点上,它与其他一般“政策”区别开来。

无论是事前对决定作出决定,还是系统地提示目标和相应手段,都需要建立在全面而准确的信息收集和行政调查的基础之上,更需要对诸多资源的了解、掌握和调配,因而决定了行政计划不仅需要经济合理性支持,而且还必须具备政治民主性基础或者法定程序性基础。

5、行政计划包括动态和静态两种形态

行政计划可以分为动态的行政计划和静态的行政计划两个层面来理解。动态的行政计划是指决定过程,而静态的行政计划是指决定过程所产生的结果。这一点类似于“行政立法”。并且,不仅其形态构成上类似于“行政立法”,而且其功能价值也逐渐与“行政立法”趋同,甚至在许多情况下其效力高于行政立法。这为行政法学探讨行政计划的性质、效力及其责任机制等带来了诸多困难。

6、大多数计划在整体上都具有一定的阶层性构造

首先,不同的计划之间往往形成鲜明的阶层性,最为基本的计划成为诸多下位计划的准据框架,而诸多下位计划所追求的目标则构成了最为基本的计划之成立要素。其次,在上位计划的范围内,亦存在着追求个别的、具体的目的的计划。再次,上位的计划与下位的计划相比,一般具有抽象性、综合性,下位的计划一般比上位的计划更具有具体性、个别性。计划的整个体系往往并不像法秩序那样井然有序而成为体系,因而不能说上位的计划总是比下位的计划更具有合理性根据,出现下位的计划拘束上位的计划之类的情况也是不足为奇的。行政计划在整体上具有阶层性,自上而下次第增加其具体性和可操作性,为行政目的的实现提供了手段保障。

7、从动态层面来看计划确定的过程,在整体上呈现出明显的循环性

这种“计划”决定的过程可以分解为如下几个要素:(1)进行问题认知,即对社会中的公共问题进行认知;(2)从这些问题之中进行目标设定,确立应该解决的问题,完成目标选择;(3)划定计划期间内实施的具体目标;(4)手段的特定化,为实现目标而提供适当的手段选择方案;(5)计划决定,对这些选择方案进行评价,并从中选择认为适当的手段,作出有权威的决定;(6)在“计划”决定后及“计划”实施中所进行的持续性实施、评价。某个计划的实施、评价,成为新的计划的诞生或者实施途中修正的契机,这种反馈机制的运作使得计划整体上具有循环性。具体说来,上位计划中的手段成为下位计划的目的,该下位计划中的手段进而成为更下位计划的目的。相反,下位计划的目的实现构成上位计划的手段实施,通过计划的实施、评价和反馈,形成了下位计划的实施,影响上位计划的目的这样一种循环体制。

许多行政法学著述中对计划的研究止于计划的确定和对计划的权利救济的讨论,而对计划实施的评价过程往往关注不够。

行政计划实施的评价过程,在许多情况下是从计划的阶层自上而下地采取如下过程,即个别具体的功能性计划得以实施,伴随着其评价而重新认知问题。这里的问题,是在与具体的利益关系人以及具有那些利益的政治家的接触中得以认知的,可以说与个别具体的利益具有直接的关联。

行政机关将该认知作为应予考虑的课题来处理时,当其存在于更为上位的计划框架范围内时,作为仅与该计划的目的及手段相关的问题,在该计划的层次予以处理(或者被修正,或者制定新的计划);当其超出了更为上位的计划框架,要求重新思考上位计划时,该认知便会作为这样的信息被送往上位的层次。在这里,就该问题是否属于应该考虑的课题作出判断,当该问题超出了“更为上位的”计划框架时,便会被送往进一步上位的计划层次。通过这样的连锁工作,更为重大的、基本的、构造性问题,顺次作为重新思考上位计划之目的的信息,送往更上位的层次,最终到达最为基本的层次即规范性计划的层次。在某些情况下,将进行手段的或者目标的、有时是目的本身的变更。这样,在问题顺次通过上位层次的过程中,问题被更加抽象化,得以理论支持,其中的大部分发端于个别利益的主张,伴随着向上位层次移动,进而与其他利益的调整得以进行,形成了所谓“被调整的个别利益”。这样便产生计划的修正及变更,或者在另外的计划制定工作中被予以考虑,计划确定过程在整体上具有持续性。

计划确定程序整体上是巨大的政治过程和行政过程:一方面存在着以政治性支持为背景的国家的价值选择,从上位计划到下位计划,该价值选择逐渐得以具体化;另一方面存在着在个别、具体的计划层次上的个别、具体的利益,该类利益在制定、评价两个阶段得以相互调整,同时被上位计划所吸收。要改变计划编制时轰轰烈烈,编制完成后高高挂起的状况,必须加强对计划实施的检查监督,在计划实施的一定阶段进行评估。

四、行政计划中政府职能定位

行政计划具有与行政立法及准立法共通的一面,即作为统一行政上的各项政策并付诸于实施的基本标准而发挥其作用。但是,行政计划与行政立法不同,行政立法是一般性假设命题(条件大纲)式的规定,即具备了怎样的要件便采取如此的行为,而行政计划是设定具体行政目标(目标大纲)的活动,即其必须以具体的现实情况为基础,并且对现状要有正确认识,考虑到可以动员、利用的行政及财政上的能力,描绘出于一定目标年限经过努力可以达到的具体目标。

行政计划的策划和决定,与其说是法的行为,倒不如说是具有强烈政策性的行为。因此,要全面、客观、正确地把握行政计划的性质,必须首先充分认识行政计划的这一特点,改变过去那种将行政过程中的各个行为切割开来,分别论述的研究方法,而应该从行政过程论的角度来把握行政计划。

行政计划的类型不同决定了其确定过程各异。行政计划确定过程具有强烈的价值选择、诸利益的调整等特征,它不仅是行政层面的问题,而且是行政法层面的问题;不仅是立法层面的问题,而且是政治层面的问题。行政计划确定过程包含着各种各样的层面和形态,但其整体上主要是政治过程和行政过程,然后才是经济过程、法制过程。换言之,现代国家的行政计划往往关系到整个社会体制,其功能不仅在于追求经济合理性和法规范适合性,而且还在于追求更为宏观的社会体制的统合。以科学性和技术性为基准的经济合理性,虽然应当成为制定计划的重要基准,但是,其往往不能成为制定计划的首要基准。伴随着以人为本、可持续发展等理念的普及,个人的尊严、尊重基本人权、民主政治等宪法原理逐渐成为现代国家制定计划的首要基准。当然,经济合理性本来就是以确保人类尊严为目的的一种价值,因此可以说,在制定计划过程中追求经济合理性,是在宪政背景下实现宪法原理的重要途径之一。而法规范适合性更是人权、自由、民主和社会发展等价值得以实现的重要保障。

在现代国家,这种计划过程的混合性要素必将不断加强,因而决定了行政法学对计划行政的研究,不应仅限于行政或者行政法的层面,可以也应当确立多维的视角;不应仅限于经济合理性、技术合理性和法规范适合性,而应当同时对作为社会统合的计划展开研究,架构其应有的制定、决定构造,探究计划确定过程中的政治合理性。当然,确立这样的视角,将为探讨行政计划与权利救济的问题增加诸多困难,例如,如何处理政府的助推力和市民生活原理的关系?本来,通过计划进行社会统合,应该是有意识地试图实现应当自然发生的社会均衡状态,即宪政背景下的行政计划所强调的“不是别人给予的决定,而是自己作出的决定。”于是,为实现这种民主的计划决定构造,政府的助推力应当发挥怎样的作用?在何时需要政府的助推力?这种助推力与政府在行政计划中的主体性是什么关系?权利救济的责任分担应当如何架构?等等,这些问题都是需要进一步展开研究的。

如前所述,伴随着经济发展,许多国家将直接面对仅凭经济水准的提高所不能解决的问题,因而,国民自身能够进行这种构造性价值选择的决定构造成为必要。换言之,必须建构国民自己就重要问题直接作出判断决定的机制,同时,必须充分认识政党的重要性,至少应当充分强调利益团体的作用,建构相应的决定构造,使其能够及时而准确地发现并反映国民主张,探讨实现相关主张的行政的乃至政治的途径,为各方利益主体进行选择提供更为理想的手段。针对伴随着经济水准的提高而产生的新需求,有必要架构更为柔软的、多样的选择决定构造,将决定的层次尽量降至接近于个人的水准。

计划确定过程的所有层次,几乎都是由政治过程、行政过程、经济过程乃至法规范统制过程混合组成的。计划确定过程是诸种利益的调整均衡过程,既是政治性决断和国家、社会公共利益的调整均衡过程,亦是个别利益的调整均衡过程。每一个利益调整均衡过程都关乎该计划实施的实效性,关乎该计划的持续性和可接受性,需要政府积极地推进,也依存于政府机关以外的组织体的参与和协力。因此,在确认政府在行政计划中的主导地位的基础上,如何贯彻科学、民主、法治的理念,架构各种利益均能得到充分表达和具体实现的计划确定机制,乃是包括行政法学在内的功能法学研究的重要课题。

The Essential Element of Planning Administration and the Orientation of Government’s Functions 

Abstract: Administrative planning in the administrative law means the beforehand deciding process below and its following results: for the purposes of system maintenance and improvement, solving the current and future public problems and adjusting all kinds of interests, the administrative subjects, before doing some public projects and other activities, synthetically clue on the related administrative objectives, frame the blueprint, define the detailed objectives, and furthermore, set down all the outlines necessary for realizing the detailed and general objectives.  Administrative planning can be understood from two levels: the static one and the dynamic one.  Viewed from the whole structure, most of the plans have different levels.  From the dynamic point, the process of fixing a plan clearly presents the circulatory character.  In this process, we can recognize the choice of value, adjusting of each interest and other characteristics.  This is not only a problem in administration, but also one in administrative law; not only a problem in legislation, but also one in politics.  In the modern country, the mixed character of the planning process will be strengthened.  This is why the study of administrative planning in administrative law cannot be limited in the sphere of administration or administrative law, but need to hold the multidimensional view.  It cannot be limited in the reasonableness in economy, in technology and the aptness in legal regulations, but need to look into the planning which is designed for the social conformity, to construct the making and deciding processes which it should have, and research the political reasonableness in the plan-fixing process.  It is an important subject of functional law study that on the bases of affirming the dominating status of government in the administrative planning, how we can carry out the theories of science, democracy and the rule of law, and construct a plan-fixing mechanism that all the interests can be fully delivered and concretely realized.

Keywords: administrative planning; planning nation; plan-fixing process; circulatory system; the orientation of government’s functions; balancing of interests

注释:
参见哈耶克著,王明毅、冯兴元等译:《通往奴役之路》,中国社会科学出版社,1997年版。
参见杨伟民主编《规划体制改革的理论探索》,中国物价出版社,2003年版,第2页。
[日]手岛孝著《现代行政国家》,劲草书房,1969年,第84页。
[日]手岛孝著《现代国家的法理》,学阳书房,1975年,第16页。
[日]松下圭一著《政策型思考与政治》,东京大学出版会,1991年,第130页;[日]西尾胜著《行政学的基础概念》,东京大学出版会,1990年,第112页等。
这里的所谓“政治性倾向”,是指选择价值或者通过对竟合的诸利益进行调整来反映公益的做法;与之相对的所谓“行政性倾向”,是指基于专门技术性、客观确定的基准以及既有的判断来使公益概念化的做法。
尽管人们可以论述“十一五规划”变从前的“计划”为“规划”具有重要的意义,但是,“十一五规划”的意义主要并不在于其名称变化,而在于其内容变化。例如,不再要求所有“规划”都以5年为期编制,以5年为主,同时展望到2020年。专项规划、区域规划的规划期,可根据规划对象的特点合理确定,不要求均以5年为规划期。科技、教育、能源、交通、水资源、生态建设、环境保护、城镇化等,可以规划到2020年,今后可以滚动修订。有些领域的专项规划,可以根据完成任务的需要确定规划期,可以3年、4年等。这种规划期限的变化是政府职能转换的反映,它有助于避免因五年规划与政府任期重叠而在实际操作中导致政府的短期行为等。
See, E. R. Alexander, Approaches to Planning ( Goredon and Breach Science Publishers, 1986 ), p. 39.
参见杨伟民主编《规划体制改革的理论探索》,中国物价出版社,2003年版,第2页。
[日]室井力编著《行政法100讲》,学阳书房,1990年版,第120页。
如《面向21世纪教育振兴行动计划》、《土地利用年度计划管理办法》、“国家计划委员会”(如前所述,已改为“国家发展和改革委员会”)等。
如《城市规划法》、《“十五”规划工作准则》、《汽车维修行业发展规划》等。
参见杨伟民主编《规划体制改革的理论探索》,中国物价出版社,2003年版,第406-407页。如前所述,“十一五规划”改变了这种传统用法,开始用“规划”来表述了。
参见[日]原田尚彦著《行政法要论》(全订第二版),学阳书房,1986年版,第90页;[日]盐野宏著、杨建顺译、姜明安审校《行政法》,法律出版社,1999年版,第152页;姜明安主编《行政法与行政诉讼法》(第二版),北京大学出版社、高等教育出版社,2005年版,第295页。
参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》(第二版),北京大学出版社、高等教育出版社,2005年版,第296-297页。
参见[日]木原佳奈子著《现代型计划中的政治与行政——现代计划国家的诸形态之序》,载于《公法学的开拓线》(手岛孝先生还暦祝贺论集),法律文化社,1993年版,第364-365页、第366-367页。
See John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies ( Little, Brown and Company, 1984 ), pp.115-116.
[日]手岛孝著《行政概念的省察》,学阳书房,1972年,第37页。
参见[日]山口二郎著《大藏官僚支配的终焉》,岩波书店,1987年,第58页。
作者简介:杨建顺(1963-),山东招远人,中国人民大学法学院教授、博士生导师、比较行政法研究所所长,中国法学会行政法学研究会副会长,北京市法学会行政法学会副会长,日本国一桥大学法学博士。
文章来源:《中国人民大学学报》2007年第3期。
发布时间:2011/3/8
 
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