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【编者按】 《法学》编辑部曾于2008年第4期特邀请王立民、莫纪宏、周叶中、林峰、董茂云、渝中、邹平学、童之伟、董和平、秦前红、郑贤君、朱福惠等学者撰文讨论宪政，现将部分文章摘编发表，以期为宪政概念正名。
改革开放的30年就是建设宪政的30年
王立民（华东政法大学教授）
今年是中国改革开放的第30年，也是中国宪政建设走上新征程的第30年。回顾这30年的历程，中国在宪政建设方面成就斐然。在此撷其三点为例：第一，宪法的内容不断完善。十一届三中全会以后，于1979、1980年两次对1978年的宪法作了修改；1982年颁布了新中国的第四部宪法，以后又分别于1988、1993、1999年和2004年4次对其作了修改。修改的内容涉及国家的指导思想、政治制度、经济制度等。修改后的宪法内容不断完善，更符合中国政治、经济、文化和社会发展的需求，并为宪政打下了良好的宪法基础。第二，民主政治建设不断深化。人民代表大会制度、政治协商制度日趋成熟，公民参与国家政治的其他渠道也已畅通。公民对于国家民主政治的知情权、表达权、参与权和监督权不断深化，在这一政治的发展过程中发挥了不可替代的积极作用。第三，法治不断发展。中国的法治是具有中国特色的社会主义法治，自十一届三中全会以来获得快速发展，目前已建成了自己的法律体系。司法和法律监督也从不健全走向健全。现在中国还在加快自己的法治建设，这将会对中国进一步的宪政建设提供更为有力的法治保障。
中国的宪政能取得今天的成就，来之不易，因为它存在三个“没有”：首先，没有法治的传统。与西方的宪政国家不同，中国在传统上一直是德治、人治，不是法治，君主掌控着国家的所有大权，法制只是辅助的治国方式，即“政教之用”。现在，中国要走上一条与长期形成的传统不同的治国道路，把与德治、人治相悖的法治作为治国方略，树立制度的权威，实在不容易。其次，没有成功的宪政先例。中国虽在百年前的清朝就开始宣称要走宪政道路，还颁布了《钦定宪法大纲》和《重大信条十九条》，可宪政只是骗局，不可能成功。之后的南京临时政府建立了中国历史上的第一个民主共和国，还公布了《中华民国临时约法》，然而北洋政府执政后，背叛了辛亥革命，宪政受到践踏。南京国民政府上台后，先后颁布过《训政时期约法》和《中华民国宪法》，但独裁政治压制了宪政。新中国成立后，由于各种原因宪政不能充分发育。十一届三中全会以后，中国将宪政推进到一个崭新的阶段，走上一条前人都没有成功的道路，要突破先例，获得成功，不是易事。最后，没有现存的经验可以照搬。中国的宪政具有宪政的同质性，也是一种民主的政治，这毫无疑问。可是，中国又有自己的特色，有自己的政治模式，包括在中国共产党领导下的人民代表大会制度和政治协商制度，等等。这与以往世界上所有的宪政国家不同，没有现存的经验可以照搬。中国不得不经过自己的不断努力，探索出一条符合自己国情的宪政道路。这需要勇气，需要时间，需要过程，需要积累。30年来，中国用自己的智慧在不断探索、实践自己的宪政道路，取得了大家都能体会到的成功，实属不易。
中国会在宪政建设方面有所长进，有多种原因，以下四个方面表现得十分突出：首先，中国从过去宪政失败的教训中得到了启示。百年来，中国的宪政道路一直曲折、不平坦，而且伴随着宪政的失败，中国社会也一蹶不振，落后挨打不可避免。这告诉中国，现代社会的发展，没有宪政不行；国家的强大，没有宪政也不行。中国从这一启示中觉醒、奋起。自改革开放以来，宪政建设也同步进行；改革开放不断深入，宪政建设也不断深化。在30年后的今天已有成效，而且还令人瞩目。其次，中国吸取了西方国家的宪政文明。宪政起源于西方国家，宪政文明首先来自西方国家。这30年来，正是中国不断研究、吸取西方宪政文明的30年。在研究中，中国逐渐领会、掌握了现代宪政的精髓，并根据中国的实际情况，摸索出了一条适合中国国情的现代宪政道路。这30年的中国宪政，也就是中国将现代宪政理论与中国实际相结合的30年。再次，中国选择了稳健的宪政发展道路。宪政与国家的经济、社会、文化等许多方面都紧密联系在一起，它们只有协调发展才能取得多赢，达到最佳的效果，超前和滞后都不可取。30年来，中国的宪政建设，走的是一条稳健的道路，一步一个脚印，不断向前；既不操之过急，也不停滞不前。稳健的发展道路使宪政能与社会的其他方面协调一致，互相支持，共同发展，取得最大效果。最后，中国的各种力量都参与宪政建设。30年来，中国的各种力量都参与了宪政建设，其是这些力量的合力结果。这些力量都从各自的角度出发，为宪政建设作了贡献。中国共产党是宪政的领导者，正确领导着中国的宪政建设；中国的各级人民代表大会是国家的权力机关，组织着中国的宪政建设；中国的专家、学者是宪政的研究和参与者，积极为宪政建设献计献策，热情参与；中国的广大民众是宪政的建设者，为宪政建设添砖加瓦，等等。大家都将宪政建设作为共同的事业，事关国家、民族、社会和个人的事业，力往一处用，劲往一处使，这成为中国宪政建设成绩斐然的一个重要原因。
中国的宪政使社会发生了可喜的变化，给民众带来实在的利益。比如，30年来，法治建设正在稳步进行，在已经建成社会主义法律体系的同时，法律的数量也越来越多。据统计，自1979年至2005年颁行的各种法律法规和规章达179127件，涵盖了社会生活的各个方面，也基本能满足社会生活的需要。司法队伍也不断改善，法官人数不断增加，从1981年的57146人增加到2004年的103636人；他们的学历也在不断提升，本科以上学历者从1995年的6．9％上升到2005年的51．6％。人民的基本权利因此而得到了保障。同时，在这30年中，中国的经济持续发展，国民经济不断攀高，增长率都在10％左右；人均GDP已超过2000美元，在有的地方其已达7000美元；经济总量的排名不断靠前，超过了绝大多数发达国家。此外，人民生活在不断改善，财富不断增加，近5年尤其如此。城镇居民人均可支配收入由2002年的7703元增加到了2007年的13786元。农村居民的人均纯收入也从2002年的2476元增加到了2007年的4140元。总之，人们都可以亲身体会到宪政所带来的实惠，宪政已与每个中国人密切联系在一起了。
中国宪政建设的任务没有完成，以后的道路还很长。展望未来，今后可以在以下一些方面作进一步的努力：第一，进一步提高民众的宪政意识。要从强国富民、社会文明的高度，认识宪政的重要性。只有走宪政的道路，中国才能充分发挥民主政治的作用，建设民主、文明的有中国特色社会主义国家；才能使广大民众过上富裕、幸福、和谐的生活。宪政意识的进一步提高，有利于广大民众更积极地投身到国家的宪政建设中去，充分参政、议政，提高民主政治的水平，切实推进宪政建设。第二，进一步提高宪政的水平。中国这30年来的宪政建设已取得了可喜的成绩，但由于受到各种因素的制约，特别是上述三个“没有”的制约，宪政还有一些可以改善的地方。比如，需要进一步限制国家的权力，使其能在宪法和法律范围内行使职权，而不滥用权力，不随意侵犯公民的权利。又比如，需要进一步维护公民的合法权利，使公民的人权能得到充分的尊重和保障。总之，要通过不断地改善宪政，来不断地提升宪政的水平。第三，进一步设计宪政的模式。中国的宪政模式不会完全照搬西方国家的宪政模式，事实证明中国已经有了自己的模式。但是，现有模式如何完善，这一模式又如何发展，这些都事关中国宪政可持续发展的大问题。现在就应提前考虑，作出设计，明确方向，做好准备，为中国宪政的进一步良性发展创造有利的条件。可以相信，中国这30年的宪政建设已经为今后宪政的进一步发展作出了良好的铺垫，今后的宪政建设将会取得更为辉煌的成绩。
用“搞宪法就是搞科学”的定位来看宪政
莫纪宏（中国社科院法学所研究员）
宪政问题既有主观性，也有客观性。从主观性上来说，宪政与当今世界各国的具体政治国情密切相关，不同的政治制度对于宪政内涵的理解和对宪政的接受程度是不一样的；从客观性上来说，宪政问题与我们所处时代的政治文明状况具有千丝万缕的联系，宪政作为人类社会自身制度文明发展的产物具有历史的必然性。所以，从理论上笼统地说“宪政”概念不适合我国当今的政治国情是有所偏颇的。
很显然，马克思主义经典作家对资产阶级的宪政既持批评的态度，同时又肯定了其历史进步性。马克思在《1848年11月4日通过的法兰西共和国宪法》中指出：“这个虚伪的宪法中常常出现的矛盾十分明显地证明，资产阶级口头上标榜民主阶级，而实际上并不想成为民主阶级，它承认原则的正确性，但是从来不在实践中实现这种原则，法国真正的‘宪法’不应当在我们所叙述的文件中寻找，而应当在根据这个文件通过的我们已经向读者简要地介绍过的组织法中寻找。这个宪法里包含了原则，……细节留待将来再说，而在这些细节里重新恢复了无耻的暴政！”毛泽东对此也有非常精辟的论述，他曾指出：“中国现在的顽固派，正是这样。他们口里的宪政，不过是‘挂羊头，卖狗肉’。他们是在挂宪政的羊头，卖一党专政的狗肉。我并不是随便骂他们，我的话是有根据的，这根据就在于他们一面谈宪政，一面却不给人民以丝毫的自由。”在上面的论述中，马克思主义经典作家无疑一针见血地揭穿了资产阶级宪政的“虚伪性”。在无产阶级取得了革命政权之后，如何看待资产阶级宪政，这是一个涉及到无产阶级革命政权如何继承人类社会政治文明发展成果的问题，对此，马克思主义经典作家基本上采取了批评的继承态度。众所周知，毛泽东曾经肯定过资产阶级在“宪法”、“宪政”方面的历史功绩。基于“宪法”的政治就是“宪政”，是比较扎实的学术命题。那种认为在有了宪法的前提下仍然可以不要“宪政”的观念，不仅在学术上是站不住脚的，在实践中也非常有害，具有“违宪”的故意。
既然宪法与宪政之间在概念、制度构造等方面存在着非常紧密的逻辑联系，那么，在社会主义制度下，制定了宪法是否可以不实施呢？或者是宪法仅仅属于一种政治策略、行动计划或纲领呢？这一点，从1954年宪法起草时立宪者的态度来看，可以得出否定性结论。毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》中明确指出：“有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法就是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。”
由此可见，从新中国宪法制定者的立宪意图来看，并没有将制定出来的宪法仅仅作为“政治策略”或者是“行动纲领”，而是在结合实际的基础上，确立了明确的“行为规范”。宪法本身是“科学”的，不是可有可无的，而且我们的宪法是成文化的宪法典，不属于像英国那样的“不成文宪法”。谈到宪法的“实施”，在语义上都有明确的指向对象。所以说，那种认为在中国不存在“宪政”，或者是不适合使用“宪政”的概念来反映我国政治制度的本质，这样的学术观念缺少足够的证据。这种似是而非的学术“建议”势必会在理论上和实践上干扰“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略的贯彻和落实，对此必须保持高度警惕！
加强宪政建设是执政党依法执政的必然要求
周叶中（武汉大学法学院教授）
现代政治是政党政治，政党执政是现代政治统治和政治管理最普遍的形式。而政党政治又是宪法政治，宪政建设是宪法政治的核心内容。现代政党政治必然要求执政党必须倡导民主思想，强化人权意识，弘扬法治精神，根据宪法确定的制度、规范、方式和目标执政。我国也不例外。因此，加强宪政建设是我们党依法执政的必然要求。
依法执政首先是依宪执政，依宪执政就是基于宪法制度的宪政实践。改革开放以来，我们党实现了从革命党向执政党的转变。这就要求中国共产党的执政方略，必须遵循现代政党政治的一般规律，符合宪法政治中执政党角色、功能、定位的基本要求。因此，中国共产党运用宪法执政，是新时期党的执政方略转变的必然要求。而且，我国《宪法》规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。这是党和国家在新时期确定的治国方略和宏伟目标。为贯彻这一治国方略，实现这一宏伟目标，中国共产党的执政方式就必须从“依政策执政”，转变为“科学执政、民主执政、依法执政”。科学执政和民主执政集中表现为依法执政，加强党的执政能力建设，集中表现为加强党的依法执政能力建设，即充分运用法律智慧执掌国家政权的能力建设。由于依法执政首先是依宪执政，因此依法执政的关键是用宪法思维执政。执政党运用宪法思维执政，要求党在执政过程中以宪法为依据，全面贯彻落实宪法的各项规定和基本价值，并运用宪法及其基本理论解决执政过程中遇到的各类问题，就是依据宪法基本制度和核心精神指导宪政实践。因此，依宪执政的过程就是建设宪政的过程，加强宪政建设，是依宪执政乃至依法执政的题中之义。
依法执政的基础是社会主义民主政治，而民主是宪政建设的核心。民主就是“人民当家作主”。只有民主立国、民主执政，才能实现政治稳定、国家兴旺，才能实现共产党长期执政。由于宪法和法律是广大人民群众意志和利益的集中体现，依法执政就是依人民的意志执政。因此，社会主义民主政治就是我们党依法执政的基础。
同时，近现代民主政治与宪政建设紧密相连，民主政治是宪政建设的基础、核心和内容。民主事实的普遍化，是宪法得以产生的前提，宪法则是民主事实法律化的基本形式。没有近现代人民争取民主的事实，就不可能有宪法，更不可能有宪政。
依法执政的目的是维护最广大人民群众的根本利益，而保障人权是宪政建设的目标。2004年的宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”正式写入宪法，人权保障正式成为我国宪法的一项基本原则。但人权原则的确立，仅仅是宪法文本对公民权利保障的确认。随着社会物质文化生活条件的不断发展，人权的范围将不断扩大，层次将不断加深。这就要求不断实施、发展和完善宪法，以进一步确认和保障公民基本权利。因此，宪政实践是保障和发展人权的手段，没有宪政实践，人权的保障就只能停留于宪法条文，而不可能表现在公民的实际享有之中。因此，中国共产党作为我国各族人民根本利益的忠实代表，要在执政过程中不断保障、实现和发展人民的各项权利，就必须树立保障和发展人权的宪法意识，完善保障和发展人权的宪政制度，加强保障和发展人权的宪政实践。可以说，只有加强宪政建设，执政党才能自觉地实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，保证广大人民群众共享改革发展的成果。
依法执政是依法治国的具体体现，而法治是宪政建设的基石。法治意味着严格依照法律治理国家的政治主张、制度体系和运行状态。它包含一个国家的以宪法为基础的法律和法律制度由静态到动态的运行过程。法治在功能上表现为对权力的支配，在价值上表现为对正义的追求和对人权的保护。法治的集中表现是法律至上、宪法至上。但离开了宪法和宪政，法治就失去了基本的依托。因此，宪政是法治的基本标志，法治是宪政的必然结果。
依法治国和依法执政首先是依宪治国和依宪执政。这要求执政党必须在宪法和法律规定的范围内活动，要求我们党在依法治国和依法执政的过程中，不谋求也不能谋求超越于宪法和法律之上的特权。如果党的职权超越了宪法和法律，党在法外执政、越法用权，就会与自己的主张和意志相抵触，从而将直接削弱党的领导，动摇党的地位，损害党的权威。因此，民主和人权作为法治最核心的价值追求，也必然是党执政下国家意志的价值追求。所以说，我们党依法执政，实际上就是全面贯彻依法治国方略，不断加强宪政建设和宪政实践，在治国理政中领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化，不断保证人民当家作主和各项权利的实现。
加强宪政建设，要求执政党必须树立宪法信仰，形成宪法思维，加强宪法修养，提高宪法能力。宪法信仰，是指人们在内心深处信服、尊崇宪法的情感，以及由此而在实践中自觉将宪法作为最高行为准则的信念。在现代政党政治中，执政党能否形成宪法思维，是否具有运用宪法思维执政的能力，是关乎宪法实施、宪法权威树立、民主政治进程的核心环节。宪法思维就是运用对宪法的认识和理解思考问题、解决问题的习惯和方式。宪法能否真正成为执政党及其成员乃至全社会的内心信仰，在很大程度上取决于执政党及其成员对宪法及其价值的认识和掌握程度。这就要求必须不断加强共产党员的宪法修养。共产党员必须深入学习宪法基本知识和宪法基本理论。
此外，还要努力提高宪法能力。宪法能力是人们运用宪法解决现实问题以符合自身利益需求的能力，是执政党将主观世界的宪法思维与客观的宪政实践相结合的必要途径。具体而言，其包括以下五个方面的内容：其一，提高宪法适用能力，完善宪法解释制度和法规备案审查制度，将宪法文本有效地运用到执政过程中，避免出现宪法与现实相脱节的现象，使宪法真正融入国家生活和公民生活；其二，提高立法能力，完善立法制度，加强立法技术，建立中国特色社会主义法律体系，通过立法和法律监督，实现党对国家生活的领导；其三，提高依法行政的能力，稳步推进行政体制改革，形成科学、民主、规范的行政决策机制，理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为；其四，提高司法能力，促进司法公正，保证法官、检察官开展工作的独立性，加强其运用法律解决社会纠纷的能力；其五，提高调控能力，妥善处理中央与地方的关系，推动中央与地方关系的法制化，通过宪法和法律手段，调动中央与地方两方面的积极性。
中国实现宪政的三个基本要素
林峰（香港城市大学法学院教授）
宪政是起源于西方政治学理论的一个概念，其核心的内容是，不仅政府在行使权力时应该受到法律的限制，而且政府的权威也取决于对这些法律限制的遵守。1999年宪法修正案对法治的肯定，以及第十届人大常委会工作报告对宪政的肯定充分证明，中国已经决心走宪政之路。但是如何才能确保中国能够真正实现宪政呢？笔者认为以下几点非常重要。
首先是宪政意识。为了实现宪政，一个国家必须树立宪政意识。许崇德教授认为宪政是法治国家的应有之义，换句话说，法治国家必须实现宪政。若一个国家的国民都没有法治意识，没有认为遵守法律是整个社会运作中最重要的因素的话，那么这个国家是不可能成为一个法治国家的。同样，若一个国家要实现宪政，那么这个国家必须有良好的宪政意识。这具体包含两个方面的要求：一方面，由于宪政所针对的是政府机关及其权力的行使，因此各级政府机关，特别是全国性政府机关、其领导和工作人员必须树立宪政意识。而宪政意识的最基本的含义就是依宪治国。只有当政府机关的领导和工作人员有了宪政意识之后，他们才会在行使权力的过程中，主动依据宪法去行使其权力，并自觉遵守宪法对其权力所设定的限制。另一方面，国民也必须树立宪政意识，这也是一个国家实现宪政不可缺少的要件。只有当国民具备宪政意识时，他们才会主动关心并监督该国的国家机关及其工作人员有否违宪。没有他们的监督，一个国家也是不可能实现宪政的。笔者认为，宪政意识的缺乏是中国宪法长期得不到应有的重视，以及中国还没有能够成为一个真正的宪政国家和法治国家的重要原因之一。因此，为了实现法治，为了实现宪政，我们呼唤在中国树立宪政意识。
其次是制度合宪。为了实现宪政，一个国家必须确保所有的制度都是合宪的。若某一全国性的制度不合宪的话，那么该制度的运作将会在全国范围内引致非常广泛的违宪行为，从而在社会上造成严重的负面影响。例如，收容审查制度在中国实施了许多年，其合宪性并没有引起广泛关注。只是当孙志刚事件发生之后，国民（特别是法律学者们）和国家机关（国务院）才关注其合宪性，而且国务院及时废除了其在1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。但这已经是在收容审查制度实施了20多年之后了！而在这20多年中，许多人根据中国宪法应该享有的基本权利受到了侵犯。之所以会发生这种现象，是因为在一个没有树立宪政意识的国家，当一项制度通过立法（包括国务院的行政法规）构建之后，普通国家机关工作人员及国民是不大可能质疑其合宪性的。这一类制度违宪也就很难得到纠正。因此，为了实现宪政，中国必须对所有现有的以及有可能违宪的制度作出全面的合宪性审查，以确保所有现行的制度都是合宪的。除此之外，中国还必须设立相应的机制，所有拟将设立的新制度都必须在通过合宪性审查后才可以出台。这样就可以保证制度的合宪性，从而可以避免大规模违宪行为的发生。
第三是权力主体行使权力的行为合宪。为了实现宪政，一个国家必须确保所有的国家权力都是依据宪法而行使。具体来说，所有国家机关都必须根据宪法的规定行使宪法赋予它们的权力。若现行宪法的规定不合理，那就应该及时对宪法做出修改，以避免“良性违宪”行为的出现。以最高人民法院和最高人民检察院的司法解释权为例，目前的现状是，“两高”的许多司法解释在性质上可以说是司法立法行为。这些司法解释在司法实践中无疑起到了非常积极的作用。但是从宪法的角度来看，根据中国现行宪法以及全国人大常委会1981年的决定，“两高”做出的大量的类似立法的司法解释应该说是没有宪法和法律依据的。换句话说，“两高”的许多司法解释行为是超越了宪法和法律的授权的，因而可以说是违宪的。笔者认为，如果我们确实认为在中国目前的状况下，完全有必要让“两高”做出类似立法的司法解释的话，那么我们就应该对现有的制度做出修改，通过宪法或者法律的规定，明确授权“两高”有根据宪法和法律做出司法立法的权力。若根据宪法享有独立行使审判权和检察权的“两高”都不能确保其行使宪法所赋予的司法解释权的行为是合宪的话，那么我们又怎么可能期望行政机构在这方面能够比受过专业法律训练的法官和检察官们做得更好呢？中国又怎么可能实现真正的宪政呢？
因此，笔者认为，宪政意识的树立，制度合宪性的审查，以及合宪行使权力是中国实现宪政的三个基本要素。
在宪政框架下追求司法的公正
董茂云（复旦大学法学院教授）
宪政是法治基础上的民主政治，司法是民主政治法治化中的司法权制度和司法权运行过程。没有法治的民主政治是短命的和无政府主义的，脱离宪政的司法公正是不确定的和不具有普遍意义的。可以说，宪政决定司法，司法体现宪政。
宪政的核心理念在于权力的限制与人权保障，没有现代宪政理念与宪政实践，就不会有现代意义的司法制度、司法过程和司法文化。司法的核心理念是公平与正义，而司法的核心理念以宪政的核心理念为基础。宪政与法治、民主、人权这些概念亲如手足，司法亦然。司法是法律实施的过程，是法治实现的过程，法的品质和效果需要通过司法的审查或检验。司法也是民主获得保障的过程，民主权利需要得到司法救济，民主秩序需要得到司法维护，民主政治需要司法体现。司法是人权的最后屏障，司法阻却个人对他人人权的侵害，司法还要阻却政府对个人人权的侵害。从根本上说，宪政是司法的基础，司法是宪政的重要内容。
现代国家的司法权都是而且应该是来自于宪法，并在一国宪政体制中运行。某些西方国家的司法与司法权是在三权分立的制度中运行，我国的司法与司法权是在人民代表大会制度中运行。司法权来自于宪法，司法的作用受制于宪法，司法的体制和程序来自于宪法和法律的规定。在拥有判例法传统的国家，司法机关的权力和作用在成文宪法外还可以从先例中寻找依据（如美国）；但是在坚持制定法传统的国家，司法机关的权力和作用只能由宪法和法律所确定（如我国）。在不同的宪法架构和法律传统下，不同国家司法机关在国家政治制度与法律制度中的作用有所不同。在现有的宪政架构下，我国法院在国家政治制度中的作用主要体现在对行政机关行政行为的审查上，法院无权审查立法机关的立法行为。法院在法律制度中的作用体现为在个案审判中适用法律，法院无权通过确立先例的方式创制法律。在不改变现行宪法和宪政架构的情形下，任何进行宪法司法化及司法造法的尝试，都是违宪的。
宪政是一个系统过程，司法是其中一个重要的子系统。司法是维护公民宪法权利地位和个人尊严的一个重要力量，是支撑国家公共性空间的一根重要支柱。宪政进步，离不开司法的作用。司法改革，一定要有宪法的基础，同时，要紧跟宪法发展和宪政进步。当前，我国的司法改革，必须在宪法的基础上，在党中央的领导下，在全国人大的统筹下（通过必要的立法及法律修改），在国务院与最高人民法院、最高人民检察院的紧密配合下，在专业人士和社会公众的共同参与和关注下，有计划、分步骤推进。
结合宪法的发展，笔者以为有以下三条路可走：（1）以现行宪法为基础。通过宪法解释，加强宪法的可操作性。（2）以现行宪法的小改为基础。“人民法院独立行使审判权，只服从法律”的规定，重新回到宪法条文中来。（3）以现行宪法的大改为基础。将司法独立的原则明确规定到宪法中，将法制统一的原则充分体现到法院的设置和司法资源的配置上，将重要的诉讼权利明确为公民基本权利。这三条路，也可以整合成我国司法改革的三大步骤。具有合宪性，是我国司法改革的正当性前提，也是一切政治改革的正当性前提。各种政治资源的整合，即执政党与人大及一府两院的力量整合，是我国司法改革的政治保证。专业人士和社会公众的参与和关注，是我国司法改革的群众基础。有计划、分步骤的推进，是我国司法改革的科学基础。司法改革，是国家政治改革的一个重要方面，是国家宪政建设的一个重要内容。最高人民法院不能也不可能承担起领导司法改革这一重任。
宪政有赖于国家权力纵横向协调配置和良性互动
喻中（四川大学法学院教授）
走进当代中国的宪政理论，可以发现，学者们聚焦的主要对象，是整体性的国家权力；更具体地说，学者们更关注的是全国性的中央政权机构，尤其是这些机构的价值取向、相互关系、运行规则等，总是中国宪政理论的核心论题。时下流行的关于宪政的论著，如果要引证一些西方国家的事例，常常也是某国联邦中央的三权分立制度、司法审查制度、国会两院制度，等等。按照这样的思维方式，似乎当代中国的宪政建设，主要就是一个中央政权机构的安排问题。然而，这样的认识既不全面，也不准确。因为当代中国的宪政建设，并不能仅仅通过中央政权机构的改革而独立完成；中国宪政体制的完善，还有赖于国政、省政、县政、乡政与村政的协调发展。分而述之，协调发展的中国宪政体制，主要涉及到以下两个方面的问题。
一方面，从纵向上看，应当处理好整体与部分的关系。按照宪法学的基本理论，也可以说就是国家结构形式，这实际上是宪政体制的一个关节点。美国的宪政历程告诉我们，在建国前后，美国各界讨论的焦点问题，其实并不是“三权分立”，而是联邦权与州权之间的此消彼长——《联邦党人文集》与《反联邦党人文集》，恰好可以分别视为这两类权力的两份长篇“辩护词”。这一历史事实意味着，一个大国的宪政建设，不仅应当关注中央政权机构内部的权力结构，更应当认真地对待整体与部分的关系。值得注意的是，这里所谓的整体与部分的关系，还不能仅仅限于中央与各省之间的关系，它还应当包括省与县、县与乡之间的关系。实际上，早在1956年，毛泽东在《论十大关系》一文中，就专门谈到了“中央与地方的关系”，其基本思路是：从中央到各级地方政权机构的积极性，都要发挥出来。但是，半个世纪以来，这个问题并没有得到很好的解决，尤其是各级政权机构之间关于财权与事权的划分、各级政权机构的权力与责任等方面存在的问题，显得尤为迫切和突出。譬如，在现行的财税体制下，县级政权、乡级政权的财政状况普遍欠佳，在中西部地区，这种状况更为明显。但是，这两级政权机构承担的公共责任又比较全面、具体，特别是在义务教育、公共医疗、道路交通、水利设施、社会保障等方面，都面临着大量的财政支出，而这两级政权的财政支付能力又显得捉襟见肘。当前，某些地方的发生于基层政府与群众之间的“人民内部矛盾”，在一定程度上就根源于这种现实状况：民众对基层政权抱有某些合理的期待，但由于这些政权机构的财政能力严重不足，没有能够很好地满足广大人民群众的需要。从表面上看，基层政权的财政状况不佳、人民内部矛盾时有发生，仅仅是一个财税问题、局部问题、个别基层政权“执政能力不足”的问题，但是，从根本上看，这是一个宪政问题，需要从宪政体制的高度予以通盘考虑，需要准确地、符合实际地划分中央、省、县、乡几级政权机构之间的权力与责任，使各级政权机构之间实现某种均衡，从而保障各级政权之间的相互协调、相互支持。除此之外，以村民自治为核心的村政建设，也应当引起高度的重视，因为它是中国宪政的根基。这样的宪政目标，乃是一个需要整体推进的系统工程，不能简单地寄希望于中央政权机构的改革，更不是“头痛医头，脚痛医脚”的思路可以有效应对的。
另一方面，从横向上看，应当处理好各级政权内部的权力及责任的划分。对于这个问题，现行宪法、组织法已经做出了原则性的规定。2006年正式公布的监督法，还对各级人大常委会监督“一府两院”的程序做出了具体而严格的规定，进一步规范了各级政权内部的权力关系。然而，在这个问题上，流行的理论与制度依然存在着一个盲点，那就是，对于各级政权机构各自的特殊性没有给予足够的尊重。先看乡镇政权。按照现行法律，乡镇政权应当是一级独立的基层政权，但是，按照当前“乡财县管”的体制，乡镇政权几乎没有独立的财政权力、人事权力，也没有常设性的代议机构（乡镇人大主席团不能视为乡镇人大的常设机构），严重削弱了乡镇政权的“行为能力”。在这种体制下，乡镇政权到底如何定位、如何设置，还有待于更深入细致的讨论。再看县级政权。几年前，曾有学者讨论过“县政中国”的可能性，分析了“县政”对于“宪政”的重要意义。但是，这样的初步讨论并没有引起足够的回应。从历史上看，县级政权从秦始皇时代开始，已经延续了两千多年。在当代中国，县级政权机构总量较大，内设机构众多，内部分工细致，相对直接地管理着各个领域的公共事务，还可以直接动用警察、监狱之类的国家暴力机器，属于“行为能力”比较完整的一级政权机构。目前，在乡镇政权相对弱化的情况下，县级政权既承担了更多的“亲民”责任，同时也是社会公众最容易找到的一级政权机构。从这个角度上说，县级政权构成了国家政治与社会民众之间的实质性纽带，这就是它在中国宪政框架中享有的特殊地位。着眼于此，县级政权内部的权力划分就显得特别重要。从最近几年的情势来看，县级政权机构存在的突出问题是权力过分集中，甚至集中在县委书记一个人身上，以至于正式媒体上出现了这样的公开报道：“县委书记的岗位成了腐败的重灾区”。因此，改革县级政权内部的个人集权现象，当是“县政”建设的重中之重。最后再看省级政权。关于省级政权的建设问题，在当代中国的宪政理论中，很少看到专门的研究成果。事实上，中国的省级行政区人口较多，幅员较大，这样的“省情”，决定了“省政”建设既不同于“县政”，也不能完全照搬“国政”。在中国历史上，省级政权的安排变化多端，总体的趋势是从集权走向分权，但是，多维度的权力牵制与监督，并没有建立起一套结构合理的权力关系。这种历史教训，在当代中国的“省政”建设中，应当给予充分的重视。
将以上两个方面综合起来，我们可以看到一个纵横交错的宪政框架：宪政建设要注重中央政权机构的完善，但宪政体制并非止于中央政权机构，它还必须向下延伸，一直延伸到基层政权，甚至延伸到社区自治组织（村政），因此，必须反复斟酌各级政权机构之间的权力划分、责任划分。与此同时，由于全国、省、市、县、乡、村的情况不同，各级政权机构的内部安排也应当根据各方面的因素，区别对待，以加强各级政权内部结构的针对性与适应性。只有根据那些与宪政有关的多个因素去考虑，通过国政、省政、县政、乡政与村政之间的协调发展，才可能建立起一个运行无碍的、具有中国特色的宪政体制。
当代中国宪政建设面临的机遇和挑战
邹平学（深圳大学法学院教授）
当代中国宪政建设正面临着难得的发展机遇，表现在：第一，执政党、政府和人民对宪政的共识达到了前所未有的高度。各国宪政建设的经验表明，权力精英和人民大众取得宪政共识十分关键。检视执政党的历次全国代表大会的政治报告，可以清楚地看到一个与宪政理念不断谋合的认识轨迹，例如十四大强调“民主决策”和“科学决策”；十五大强调“依法治国，建设法治国家”；十六大强调“建设政治文明”，“尊重和保护人权”，“丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与”，“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”；十七大强调“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。与此相适应，现行宪法的四次修改，将“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法，确立其在国家政治和社会生活中的指导地位。这不仅巩固了宪政建设的重大成果，而且整合凝练了国家、社会的宪政价值观，标志着执政党、政府和民众建立了坚实的宪政共识。
第二，执政党的执政理念与时俱进，为宪政体制及其实践注入了源头活水。党的执政地位，决定了党内民主在整个国家民主建设和宪政建设中的特殊重要作用，甚至决定了中国宪政建设的命运, , , , , 。现行宪法制定实施以来，执政党先后确立依法治国方略，提出科学执政、民主执政、依法执政的执政理念并加强执政能力建设，强调要维护宪法权威和重视宪法监督制度的实施与完善，强调完善权力制约，确立以人为本、执政为民的执政思路，提出科学发展观和建设和谐社会的主张，显著地推进了宪政实践。
第三，人权和公民权利的宪法保障得到进一步改善。现行宪法最初并没有保障人权的规范，只有关于公民基本权利的规范。随着公民权利需求的增长，政府对人权的认识有了全新的提高，2004年人权条款的入宪，使公民基本权利的增长具有了开放性。今天，从宪法、法律、法规到司法解释、地方部门规章，我国正试图从立法层面全面构建人权保护制度，以规范执法行为和司法行为。
第四，公民社会的孕育发展对宪法实施正在产生巨大的推动作用；一些反响重大的社会公共事件起到了积聚民意推动政治和法治进步的催化作用。比如深圳、北京等地方人大代表选举中出现的竞选现象，以及像北京的吴青、湖北的姚立法、河南的姚秀荣、四川的曾建余等越来越多民意代表的出现，正在推动人大制度的宪政回归；在“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”、“佘祥林冤案平反”等影响巨大的社会事件中凸显了媒体和公众的积极参与对政府的监督和公民权利的保护，一些学者通过公民建议书的形式呼吁最高国家权力机关启动违宪审查机制，展示了知识精英在体制程序内推动宪政变革的社会责任和良知。
尽管中国宪政建设已经呈现出良好的发展趋势，但仍要清醒地看到还有许多重大问题亟待解决，比如，如何把执政党执政的政治原则和立宪政府的依宪运作原则适当加以区分，并切实使执政党的执政置身于宪政程序；如何实现党对人大领导的最优化体现和完成人大权威的宪政复归；如何在实践中切实贯彻宪法至上、人权优先、权力制约、有限政府、司法独立等宪政理念；如何通过宪政改革来解决目前存在的贫富悬殊、地区差异、政府腐败等突出的社会矛盾；如何在学习借鉴先进国家的宪政经验与发扬中国传统文化的优势之间保持平衡等，这些都是中国宪政建设面临的问题和挑战。尤其是以下三大挑战无法回避：
一是建设发达、健全和完善的市场经济的任务还没有完成。近代宪法和宪政对市场经济具有相当紧密的依存关系，市场经济蕴涵趋合于宪政的内在的规定性，有利于宪政的生存和发展。因此，建设发达、健全和完善的市场经济是建设宪政国家的经济条件。经过30年的改革开放，我国的社会主义市场经济建设取得了巨大成就，但市场化改革还没有完成，如适应市场经济要求的社会主义法律体系还不健全，计划经济模式下的审批经济和管制经济方式仍未绝迹，全面的社会保障体系仍未建立、健全。
二是宪政启蒙的历史任务还没有完成。首先，工具主义的宪政观有待根本扭转。宪政原理和实践经验证明，对公共权力的合理分配和制约应当是宪政最本质的内涵、最核心的要素。宪政的价值理性是其内核，工具理性才是它的外观。由于宪政生成的土壤先天不足，我国立宪运动一开始就不是一种文化积累、思想启蒙和社会推进的结果，而是带着“工具”的胎记，企图通过立宪实践来摒弃旧制，重振国力。这个宪政观一直到新中国成立以后都没有得到根本改变，比如频繁的政策性修宪多少体现了宪政工具主义的痕迹。因此，必须清除和摒弃宪政工具性、实用性的观点，回归对宪政价值的目的性和理想性的追求。其次，宪政观念和知识还有待全面普及。目前，宪法的根本法地位和最高权威还没能在广大公民心目中树立起来，甚至还有个别学者恶意诋毁宪政提法，混淆朝野视听。现实生活中权大于法的现象还比较严重，依宪执政、依法行政、依法办事的习惯和行为方式，还没有在全社会普遍建立。如何使广大人民群众，尤其是使各级领导干部和国家机关工作人员，树立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉意识，接受宪政观念、意识和宪政下的行为模式，还有大量艰苦细致的工作要做。
三是权力制约的机制还没有很好地建立、健全。违宪是最大的公权力滥用，但现行的宪法监督机制还不健全，监督内容不明确，程序不具体，很大程度上流于形式，宪法至上的理念还没有真正树立。国家权力制约机制还存在很大缺陷，公民通过选举、罢免等形式监督国家权力机关，国家权力机关监督一府两院，一府两院管理和服务公民。但上述制约机制不均衡，存在两个弱制约（国家权力机关对政府和两院的弱制约、公民对国家权力机关的弱制约）和一个强制约（政府和两院对公民的超强管制）。与此相联系的是，我国没有宪法诉讼制度，公民权利的宪法保障还无法实证化。所以，胡锦涛总书记指出：“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”
建设宪政需要从哪方面着手
童之伟（华东政法大学教授）
宪政有可能成为2008年法理学和宪法学的新的理论增长点。这种可能性能否变成现实性，取决于人们对我国开展宪政研究之必要性的认识。
我们今天讨论宪政，不是因为对这个名词本身有什么特别的偏好，而是要着眼于通过强调宪政来解决民主政治建设中的一些理论问题和实际问题。
中国今天强调宪政，相对于本国国情，应该说是有其特殊的针对性的。法学人士都知道：人权是针对特权的，其关注人在法律面前的平等；法治是针对无政府状态的，着眼于强化管理和统治；法治是针对人治的，强调法律的最高性以及法律相对于最高统治者或最高政治领袖个人意志的至上性。那么，宪政针对的是什么呢？
回答这个问题，还是要先从什么是宪政说起。讲到宪政，人们都会说到宪法、民主、法治、人权，这无疑是非常必要而且正确的。但笔者以为，与其把宪政说得很复杂，不如根据中国的具体情况抓住要点，把对它的含义的解说尽可能加以简化，做到让普通人可望文生义，一看便明白。本着这种想法，笔者主张直截了当地作诸如此类的解说：宪政者，宪法政治也；宪政即宪法政治；宪政就是依据宪法推行的政治。宪法、民主、法治、人权，其中的关键是宪法，有宪法并且严格实施宪法，民主、法治、人权就会有相当程度的保障，即使这部宪法有这样或那样的问题。如果没有宪法，或者虽然有宪法但不严格实施宪法，民主、法治、人权就必然在不同程度上是空的、假的。所以，讲宪政，归根到底是要解决好政治依据什么运行的问题。
从1949年到今天，近60年来我国并没有完全解决好政治运行的依据问题，说得更坦率一些，就是宪法在不小程度上还没有成为我国政治主体崇奉的最根本行为准则。从政治过程的根本依据和政治行为的根本准则这个意义上说，60年来我们有过领袖个人意志政治（其中的一种极端形式是语录政治），我们还有过或仍然在某种程度上通行着意识形态政治、政策政治、大会政治。不可否认，领袖的个人意志对国家、民族的命运有时有重要的正面影响，包容自由、民主、法治、人权等价值观的意识形态需要坚持，正确的政策、权威性的大会工作报告和决议等对国家日常经济、社会生活有着非常重要的引导作用。这是一方面。另一方面，所有这一切与宪法相比，毕竟只是整个政治过程中的一些现象或因素，一般并不直接表现为行为规范，即使其中有些内容可以作为政治主体的行为规范，它们也不是有普遍约束力的正式的规范，不具有法的特征，不能成为政治行为的根本准则，也不能与宪法相抵触。但真实的情况是，当今我国政治领域的一些极重要空间和政治过程的一些关键环节的运作，实际上主要还不是由宪法加以规范的，而是由政治意识形态、执政党的政策、执政党领导机构的决议和大会政治报告等形式来主导的。但是，现代政治是政党政治，因此，只要是真正实行宪政，政治生活和政治过程的最基本的要求就是要用宪法规范政党的组织和活动，以及用宪法调整政党与国家的关系。我国要实行宪政，切不可忽视宪政在这方面的要求。一切有责任心的政治家、法律家和学者，都应该正视和设法逐步推动这方面问题的解决。
过去有一种说法，认为宪法只规范国家机关的组织和活动，不应该规范政党的组织和活动，后者应该留待政党章程去规范。这种说法反映了持论者对宪法的历史和现实的极度无知。宪法不规范政党活动是第二次世界大战前的情况，而这种情况的存在，恰恰是导致第二次世界大战发生的一个重要原因。20世纪发生的这次人类历史上空前惨烈的战争在世界范围内给予法律领域的最重要和最宝贵的两大教训之一，就是要用宪法规制政党的组织、活动以及政党与国家的关系（另一大教训是国家必须保障和尊重基本人权）。
实行宪政实际上就是在政治领域和政治过程中实施宪法，因而也有一个“有宪可依，有宪必依，行宪必严，违宪必究”的问题。
实行宪政首先要做到有宪可依，进而做到有法可依。我国的政治领域和政治过程无宪可依的情况集中表现在宪法中规制政党的组织、活动和政党与国家的关系的条款严重缺乏。的确，我国《宪法》序言和《宪法》第5条规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”；“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”似乎宪法对政党的活动有所规范，但事实上我国宪法中并没有规范政党的组织、活动以及政党与国家关系的其他任何条款。
其次，“有宪不依”的情况仍然以不同形式存在。有宪不依有显性的和隐性的两种表现。显性的有宪不依，主要表现为最高国家权力机关立法不作为或者立法怠作为。这方面的显例是，1982年宪法确认公民有言论、出版、结社自由，但将近26年了，新闻出版法和结社法连草案都没有拿出来一部。对此，最高国家权力机关恐怕不能说一点责任都没有。此外，我国隐性的有宪不依现象也不少，其中的表现之一是，有些规范性法文件或行政行为显然违反宪法原则，但一些政治主体却不以为意。例如，依据法律之外的规范性文件，由行政机关甚至国家机关之外的组织限制和剥夺公民人身自由，就显然不符合宪法确认的法治原则，但这些饱受国内外诟病的做法却久久得不到纠正。有些做法，不能说没有现实的必要性，但也不太可能找不到法治架构内的解决办法。
同样，“行宪必严”方面出现的问题也不能忽视。这方面的问题很多，就拿实施宪法规定的一切权力属于人民原则即民主原则来说吧。实行民主就得搞选举，搞选举就得让选民或选民选出的代表在选举国家机关领导人员的过程中有选择、让候选人之间有竞争。我们现在的真实情况是：法律都规定或容许各级各类国家机关的关键岗位实行没有竞争的等额选举，或法律原则上规定实行差额选举，但几乎清一色在事实上被操作成了等额选举。这实际上是在很大程度上否定了民主原则，或者说是让民主原则在无形中成了有其名无其实的东西。常识表明，民主要通过平等竞争和选票两种要素结合在一起来体现，否则难免只是徒具某种外观。或许有人会说不要竞争正是我国民主的特色。也许人们无法驳倒这种辩解，但这样理解的民主在很大程度上离开了这个词初始的和国际通行的涵义这并非是我们不承认就能改变的事实。所以，各级各类国家机关主要领导人员法律上或事实上的等额选举，可以说是我国行宪不严的典型后果。其中，将地方各级人大进行的人大常委会和一府两院主要领导人员选举都操作成等额选举，也是违反地方组织法的规定的。因为按照地方组织法，人大选举这些主要领导人员时差额选举是原则，等额选举是例外。
至于“违宪必究”，那更是真正实行宪政的关键。我国有不少违宪现象，这是不争的事实，但依宪法享有违宪审查权的国家机关几乎从来没有公开对任何法律文件和行政行为进行过合宪性审查，也未公开宣布过任何法律文件或行政行为不合宪。所以，从纸面上看我国有违宪审查制度，但实际上行之有效的违宪审查制度仍然没有建立起来。已经有很多论文和著作就此作过讨论，笔者不拟多费笔墨。笔者这里只想表达这样一种看法：没有行之有效的违宪审查制度，就不会有名副其实的宪政。
说到这里，我们不能不提出和回答这样一个问题：我国现在的政治形式是宪政还是非宪政？笔者以为，中国现在的政治形式已经有了一些宪政的特征，可以被看作处在发展中的初级阶段的宪政。欲将中国建设成为较成熟的宪政国家，还有很长的路要走。
或许有人说，执政党的全国代表大会的政治报告对修宪有指导作用。这是事实，也很正常。这种情况的存在与法治原则和宪政原则一点也不矛盾。因为，执政党的这种政治报告表达的只是它所集中起来的公民的政治意愿，不是具有法的特征的行为准则，与宪法没有可比性。而且，在实行政党政治的条件下，各国修改宪法在通常情况下都需要首先由政党出面，集中和表达公民的修宪意愿。这种意愿的表达，必然先于实际的修宪过程，但并不意味着这种意愿已成为行为规范，更不表明它高于宪法。
中国持色宪政的建设重点
董和平（西北政法大学教授）
中国的宪政建设必须以中国的国情和实际需要为基础，循序渐进，才能收到实效。从实际出发，就是要深刻地认识现行宪政制度的特色，厘清现阶段宪政运作中的主要问题，有针对性地提出切实可行的完善思路，这才是宪政建设的正途。
中国的宪政制度就是以人民代表大会制度为核心的民主化权力运作体系，与当今国际社会并行的其他宪政模式相比，其特色可以概括为以下几个方面:一是分权但不平衡。分权原则是近现代民主政治的标志。在西方分权制度下，通常强调立法、行政、司法三大权力的相互分离、相互制约和相互平衡，以限制各项权力的专制来保障民主的实现。二是代表的广泛性和便于人民参政。与人大制度设计中突出民意机关地位、最大限度吸取民意的特色相适应，代表的广泛性和人民参政的方便性成为这一宪政模式的另一特色。三是与中国共产党长期执政相结合。政党政治是近现代民主政治的应有之义，政党参政本身就是特定民意的集中表现。在我国，中国共产党长期执政、其他民主党派参政议政则是与人民代表大会制度相适应的，符合我国政治国情和实际需要的“一党领导、多党参与”型政党政治。四是兼职代表制。在西方宪政运作中，作为民意机关和立法机关的议会的议员通常是专职的。而在我国，人民代表的兼职性质则是一大特色。
完善我国现行的宪政制度，就是要保持中国宪政制度中与现代民主方向和现实民主需要相一致的特色设计，以现行政治结构为基础，针对前述特色制度运作中的问题，创造适合中国政治需要、能产生实效并且在现阶段能为人民普遍接受的政治形式。宪政改革与完善的方式和步骤，应该是顺应国情、循序渐进，保持政治和社会稳定。不能谋求“一步到位”，简单移植，而要在现行体制基础上有计划地、逐步地增强民主色彩，最终达致宪政民主的目的。据此笔者认为，现阶段我国宪政建设的重点，应集中在以下几个方面。
（一）理顺党和国家权力的关系，强化执政党的依法领导和依法治理
中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，也是我国民主宪政制度的缔造者和民主改革勿庸置疑的领导者。理顺党和国家权力的关系，就是一方面要坚持人民代表大会制度和中国共产党长期执政的原则，进一步强化党对国家权力的政治领导；另一方面也要致力于党对国家权力领导的法治化。
党的领导的法治化，至少应该包括以下几个方面:（1）执政地位法制化，即通过选举或其他法定方式，使执政党地位的取得和保障有法律规范。（2）执政过程法制化，即执政党对国家权力进行领导的内容、方式和程序要通过立法具体化、规范化，改变执政党与国家权力机关在重要权力上的重合或替代问题。（3）执政党的行为规范要入宪入法，要有具体性和透明度，以便执行和监督。只有这样，才能使党的领导的权威有法律保障、党的领导的过程有法律规范，从而改变个别层面存在的不依党章和宪法办事的不法状态。
（二）降低人大代表的“行政化”色彩，强化国家权力机关的民意代表性
人大代表的“行政化”，是指现阶段我国各级人民代表大会代表中，担任各种领导职务、特别是政府和司法机关职务的人数比例过大，在代表构成上形成了以有职务者为主体的特征。据笔者不完全统计，在某些省份选举的全国人大代表中，担任县处级以上领导干部和民主党派领导职务的代表达到代表总数的85%左右；在某些省级人大代表中，担任县处级以上领导干部和民主党派领导职务的代表也达到代表总数的50%左右。
这种人大代表的“行政化”现象，首先削弱了人大代表和人民代表大会作为民意代表主体的代表性，降低了国家权力机关的权威性；其次，导致了人大代表本身法定角色的冲突，不利于人大对“一府两院”工作的监督。一部分代表作为政府和司法机关的一员是执法者，同时作为国家权力机关的一员又是对政府和司法机关工作的法定监督者，这种法律角色的冲突必然导致“自身无法监督自身”的尴尬局面，直接影响人大对“一府两院”监督权的落实；再次，人大代表的“行政化”不利于协调“官”“民”关系，不利于形成良性的社会互动、保持社会的和谐与稳定。所以，我们必须通过完善选举制度，限定政府和司法机关官员作为人民代表候选人的比例。
（三）建立健全违宪审查制度，为宪政救济提供法定有效渠道
按照我国现行宪法的规定，违宪审查的权力属于全国人大常委会。由于全国人大常委会本身就是国家的立法机关，它进行违宪审查时存在着自身监督自身的问题，同时全国人大常委会除立法外，作为最高权力机关的一部分还有其他许多工作，所以，我国的违宪审查无法有效实施，这是多年来我国法治状况不尽如人意、人权保障不力的重要原因。
关于违宪审查的问题，国内学术界曾有过多次讨论，但笔者认为，现阶段完善我国违宪审查的最核心的问题，就是如何设立一个能够有效运行、能够与现行人民代表大会制度具有内在的相容性、不危害国家权力机关最高权威性的违宪审查机关。
按照笔者的思路，我国违宪审查机关的设计必须具备三个要素:一是独立性，即违宪审查机关要独立于被监督对象，否则便无以保证违宪审查的公正性和可行性；二是司法性，即违宪审查机关及其裁决必须具有司法强制效力，否则就无法确保违宪审查的权威性和有效性；三是对最高权力机关在政治上和法律上的服从性，即在保证其违宪审查业务独立性的同时，在产生过程和工作监督方面全国人大要发挥主导作用。至于具体的机构形态可以再深人研究。
没有成功的宪政就没有成功的社会主义
秦前红（武汉大学法学院教授）
宪法引入中国历经百年，但社会主义宪政却是一个晚近的话题。中国作为一个后起的法治发展中国家，既坚定不移地把社会主义作为自己的理想追求，又把建设法治国家作为自己的道路选择，因此对“社会主义宪政”的研究与实践，就成为中国人无法回避的历史使命。
社会主义宪政的理论研究既包括对实存的社会主义宪政实践的总结与分析，同时又蕴涵着对本质上属于一种新型宪政的未来发展的前瞻性思考。作为社会科学研究的一个方面，这种研究不仅是一种方法性的活动，更是一种创造性的活动。对社会主义宪政的认知可以从“社会主义性”和“社会主义下”两个纬度来展开。前者力图区分“社会主义宪政”和“资本主义宪政”的质的规定性。但这种研究应力戒把社会主义宪政看成封闭自足的、教条主义的政治形式，避免陷入“用头着地”的困境。否则，就会津津乐道于对“社会主义宪政”的虚幻的概念构造，并以此涂抹现实、误导现实。后者是“经验的、渐进的、现时态的”。它承认宪政的时空制约性，又服膺宪政超越时空的普适性，承认因人性尊严和人类问题的共同性所导致的制度安排的共同性，承认宪政作为人类政治文明的表征所具有的“技术中立性”，从而最终承认宪政也是人类文明的重要组成部分。
当下社会科学界所使用的宪政、宪法秩序或宪政秩序的术语，事实上指称两种不同类型的国家理论、政制安排和制度实践，一是指自由民主宪政，一是指社会主义宪政。尽管前者的主张者中多数不承认“社会主义宪政”，认为社会主义与宪政和法治存在本质上的抵牾，但是，不能忽视的是，无论是中外学者，还是现代各国的重要领导人，几乎都在使用民主、法治、人权、宪法等等概念，纵使他们在使用这些概念时，具有不同的内涵和语境，但相同的概念本身即意味着某种程度的共识——对人的关切。社会主义宪政的理论和实践乃是对西方自由民主宪政在19、20世纪所暴露的缺陷和弊端的回应，续接的是以人为本的价值基准，所追求的则是人的全面发展。在19世纪末和20世纪之初，自由民主宪政正试图引入实质正义规则，以纠偏形式正义主导下形式宪政的各种弊病，建立在形式宪政基础之上的社会主义宪政将实质正义置于宪政理论和制度的核心，从而形成了一种与形式宪政内涵迥异、制度设计有别、实践风貌独特的实质宪政。在当代中国建设宪政，乃是在一个具有悠久历史文化传统、市场经济和民主政治建设正在起步的社会主义国家进行，这正是中国建设宪政的基本语境。
在中国的历史上，宪政曾被视为西方的腐朽产物而受到敌视和排斥。这固然与当时的政治环境和人们的线性思维方式有很大关系，但却引出两个问题值得思考：发源于西方的宪政是否能同样适用于东方的中国？形成于资产阶级革命运动的宪政是不是资本主义的专利？从逻辑上讲，研究社会主义宪政首先面对的就是社会主义与宪政的兼容性问题。尽管改革开放后我国学者对宪政的研究密度反映了他们对这两个问题的态度，但这样的疑问依旧存在，不容回避。在我们看来，宪政与社会主义有极强的内在关联，可以说没有成功的宪政建设，就不会有社会主义，也只有在社会主义国家，才能建立以实质正义为价值导向的宪政。
首先，只有建设宪政才能实现社会主义的根本价值追求。宪政最根本的价值追求是限制国家权力以保障公民的权利，社会主义同样十分关注人权的实现和保障。从人权产生的目的来看，人们对人权的推崇，实际上是对自由、平等、追求幸福和财产权的保障等权利的渴求。历史上的一切进步运动，都致力于人权的实现和保障。社会主义运动的目的是让所有的人都充分享有各种权利，建立一个以“每个人的自由发展”作为“一切人自由发展的条件”的社会。从人权的内容看，启蒙思想家、资产阶级革命者反对政治权力对公民生命、自由和财产的恣意剥夺，追求自由、平等和财产权利，也是社会主义运动者的目标。在本质上，社会主义与以往的一切进步运动一样，以实现和保障人权为价值追求，其区别只在于社会主义从经济基础人手，找到了使这一梦想成为现实的路径。
其次，宪法是标识社会主义特征，建构社会主义政治文明的重要一环。政治文明作为政治、法律和民主制度等的综合体，其核心因素是国家权力依据宪法形成和行使。社会主义国家要建设的政治文明，无论从内容还是类型上讲，都具有超越以往任何历史类型的实质区别，是一种新型的政治文明，它要抛弃少数人对多数人的压迫，建立一种平等公正的价值主导格局。当现代化被确定为我国的奋斗目标，特别是现代化建设扩展到政治的、法律的和文化的层面后，社会主义政治文明建设便处于排头兵的地位。要在社会主义国家实现新型的政治文明，必须使国家权力按宪法运行，宪政正是这样一种制度选择。
最后，在社会主义中国，建设宪政具有独特的历史意义。在中国建设社会主义，意味着在一个具有两千余年封建传统的地域上建立一种全新的社会制度。中国历史上长期的超稳定的封建统治，“人治是官僚政治固有的基本特征或规律。在官僚政治下吏治好坏全系于官僚一身，甚至国家安危、民族兴亡、人民枯荣，最后要看帝王及一小撮大臣的忠奸智愚而定，人民则对之无可奈何。”所以在封建中国，合久必分，分久必合，一治一乱似成定律。在这样的国家建设社会主义，面临着传统的种种阻力，其中之一就是如何跳出传统的周期率问题。所谓跳出周期率，是指如何防止国家权力腐化导致国家分裂动乱。很幸运，1978年以来，我们逐步走上诉求制度和法律的道路。从总体上讲，尽管我们在国家权力的行使和控制方面取得了巨大成就，但并没有将权力滥用和权力腐败控制在最低程度。从世界各国的实践来看，宪政建设在目前是相对较好的防止国家权力滥用的尝试。对于有着悠久权力本位传统的社会主义中国来讲，宪政不失为真正跳出“周期率”的就近良策。
宪政的“名”与“实”
郑贤君（首都师范大学政法学院教授）
宪法与宪政本为一物，二者分离实为“名”、“实”之别而引起。宪法之“名”与“实”在宪法学上即“形式宪法”与“实质宪法”，或德国学者施密特之“宪章”与“宪律”。宪法有“名”、“实”之别，是宪法特有的兼具政治性与法律性之品质所致，二者分殊是由名称与标准不同而招致的结果。
众所周知，自有宪法史以来，世界上最早的立宪国家当推英国。吾人皆谓英国实行宪法，是宪政国家，无人因其没有成文宪法而否认其所实行的政治是宪政。遥想17、18世纪之英伦，当其时因无形式化的成文宪法，宪法乃宪政，宪政乃宪法，二者一体。及至美国诞生了世界上第一部成文宪法，情形遂大不相同。一方面，美国成文宪法的出现固然可被誉为“世界文明史上的奇迹”，但另一方面，成文宪法也实为形式宪法与实质宪法、宪法与宪政、宪章与宪律分殊之滥觞。本来，若论美利坚一国，事情倒不是那么复杂，美国宪法有其名，亦有其实，无论称宪法还是宪政，都还是一回事，形式与实质并无多大差异。然而，其后世界政治风云际会，更兼宪法观念与精神深入人心，一些国家假宪法之名，却不行宪法之实，仅以宪法作为单方面政治宣言。一些国家形式上的成文宪法典固然堂而皇之，观其政治的实际运行却与宪法精神背道而驰。西人对此现象多有议论，并作精辟之概括。针对形式宪法与实质宪法的分殊化，先有罗文斯坦对宪法的三种分类，即名目宪法、语义宪法和规范宪法，后有美国学者将形式意义上的宪法比为新兴政权的“出生证明”，认为宪法可能试图把国家政策制定者事实上没有任何限制的权力合法化，它可能是一个国家的“意识形态宣言”，一个既存政府使自己合法化的努力。这样，宪法与宪政的差别也就显现了。至于被标榜为“根本法”或“基本法”的文件究竟是政治性的，还是法律性的，抑或二者兼而有之，则须视该国政治的实际运行情况。如果一国仅将宪法作为政治纲领或者宣言，则该宪法就是政治文件；如果一国将宪法作为约束政治的规范，并由法院加以实施，则该宪法就属法律文件；如果一国既视宪法为宣言，也由法院予以实施，则该宪法就既是政治文件，也是法律文件。
概观历史，若将中国百年宪政运动分为三个时期，即清末、民国和新中国的话，人们在词语的选择上似乎有一种偏好或约定俗成，即清末用“立宪”，民国用“宪政”，新中国用“宪法”。例如，包括《立宪法论》在内的梁启超的多篇文章多使用“立宪”或“立宪政体”。民国时期不论国民党、共产党，亦不论朝野，大家都用“宪政”。除孙中山的“宪政三阶段论”外，蒋介石还专有宪政的讲话，其他如胡适等人皆用“宪政”一词。毛泽东在1940年2月20日撰有《新民主主义的宪政》一文。新中国成立之后，除刘少奇在1954年宪法草案说明中提到“宪政”一词外，其后政府、党和国家领导人在文件及讲话中多用“宪法”。至于更有甚者，后人索性连宪法亦不知为何物，则是新中国宪政史上的一曲悲歌。名称上之差别是否为一种刻意标示，以与前朝政治于理念精神上划出界限？即清末立宪是封建统治下的“君主立宪”，国民政府实行的是所谓“民主宪政”，中国共产党领导的新中国则是“新民主主义宪政”和“社会主义宪政”。但是，除却意识形态之差异，仔细检视三词语的文义，实为对同一件事物的不同指称，并强调一事物的不同方面。
宪法作为国家特定机关按照特定程序制定出来的标明国家权力分配的法典，它既是形式意义上的，也是法律意义上的。不过，我国学者在称宪法为“典”时，其中的“典”乃为典章与文件，而非指一种政治事实状态。我国台湾地区宪法学者管欧在其所著的《宪法新论》一书中，区别了实质意义上的宪法和形式意义上的宪法，认为实质宪法包含这样一些内容：规定国家之基本组织、人民之基本权利义务、国家重要制度，是国家根本大法；形式意义的宪法指具有成文法典，是特定制宪机构依照一定程序制定的，其效力较普通法律为优越，其修改亦与普通法律不同。值得注意的是，管氏还提出了宪法“理想之意义者”，认为宪法所规定的内容，须符合民主主义的理想，保障人民权利，厘定国家与人民的关系，并以有无此内容作为判断一部宪法是否符合理想之标准。凡具有这一内容的，则为宪法“真正意义之所在”。其不俗之处在于区别了宪法的规范评价标准和法律实证评价标准。实际上，理想意义宪法与实质意义宪法之结合，与西人眼中的“宪政”或者“宪政主义”更为贴近。也就是说，倘若实质意义上的宪法仅首肯宪法作为一种事实状态，而不问宪法内容优劣得当与否，则宪法有可能沦为强权意志，就有可能重蹈希特勒统治下法西斯主义的覆辙了。
美国宪法学者阿兰·S·罗森鲍姆认为宪法是一份文件，也是一个国家的“基本法”，它根据一套成文宪法体系来组织和管理社会。其所蕴涵的原则是：在基本法的架构内，政府对人民或者人民的合法代表负有责任，以更好地确保公民的权利。其所依据的原理是：对于什么符合（或不符合）他们自己的利益，作为一个整体的人民是最好的裁断者。这与前述管氏理想意义宪法有相近之处，即超越于形式宪法和实质宪法之上，为宪法设定了一个正当性规范评价标准。
张友渔于1940年著有《宪法与宪政》一文，明确区分了宪法和宪政，并指出对什么是宪法既需要从形式处着手，也需要从实质处认识。他说：解答“什么是宪法”这一问题，虽然已不是仅从形式方面来看宪法，而是相当地指出了它的实质。张友渔指出：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”这里，他指出宪政乃一种“政治形态”，明白无误地区分了宪法的政治性和法律性、形式宪法和实质宪法的区别。他还指出：“宪法所规定的内容就是事实上所实行的宪政，而事实上所实行的宪政就是宪法所规定的内容；也就是说，宪法是宪政的法律的表现，而宪政是宪法的实质的内容。”他看到了形式宪法与实质宪法、宪法的政治性与法律性的分殊，说道：“自然，宪法与宪政的完全一致，只是理论上可能，而在事实上，他们中间却常存在着差异和隔离。有时，有良好的宪法而没有良好的宪政；有时，进步的宪政会冲破了宪法的桎梏。在前一场合，宪法变成了具文；在后一种场合，要求宪法的修改。因为宪法是死的条文，宪政是活的事实；死的东西是不变的，活的东西是常变的；二者之间，自不能完全一致了。”这分明是指出了宪法的静态性与宪政的动态性。在此基础上，他厘定宪法和宪政的关系，重申形式宪法与实质宪法的联系和区别：“第一，宪法是形式，宪政是内容……第二，死的条文固然不一定完全适应活的事实，但它却能成为活的事实的指标和堡垒。”
申言之，宪法与宪政，俱为事物之一体两面。前者为形式，后者为内容；前者彰显其法律性，后者突出其政治性；前者是法律文件，后者属政治事实状态；前者是静态的，后者是动态的。设若“宪法”二字仅标示其形式意义上的“典”，以及这一文件的法律性与静止状态的话，在宪法成文主义时代，则独“宪政”二字可两全其美。
宪政及其中国特色
朱福惠（厦门大学法学院教授）
宪政的理解分为形式意义上的宪政和实质意义上的宪政两种：前者是指制定宪法并实施宪法的政治形态，而不论宪法的内容以及宪法实施的保障机制是否符合自然法原理，简言之即凡有宪法必然有宪政；后者是指制定限制政府权力并保障人权的宪法，通过保障这种宪法的实施而构成宪治的政治形态，在宪治形态下，政府权力的运行必须满足最低限度的限权和人权保障标准，如果达不到这一标准，即使宪法有实施的保障也不能说是宪政国家，即有宪法未必有宪政。
国外学者对宪政的理解更多地倾向于实质意义上的宪政。我国的学者也大多从实质意义上的宪政来理解，不过我国学者认为宪政的最终限度价值标准是民主政治，而不是有限政府和违宪审查制。如有学者认为：“宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。”有学者认为，宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，是立宪、行宪、护宪和修宪的政治行为的运作过程。
从宪法运行的实然状态来考察，凡有宪法的国家，其政治运行并非均可以用宪政来概括，究其原因在于宪法与政治之间的关系较为复杂。二战期间，许多国家虽然有宪法，但国内政治比封建社会更为专制，人权受到践踏，如果将这些国家的政治形态也称之为宪政，那么宪政与人权和限权的原理相悖。所以宪政虽然以宪法的存在为前提，但宪法的存在并非一定会导致立宪主义原理在政治实践中的有效运用。以此为视角，对宪政的理解固然要以宪法的实施为基础，但不能排除立宪主义原理在政治形态中的决定性因素。
从实质意义上看，宪政是一种最低限度价值标准下的政治状态，如果以这种标准和状态来观察现阶段的中国宪法，可能会得出宪法与宪政之间背离的结论。然而，自近代以来，我国政治发展的理想是建立符合立宪主义原理的宪政制度，从形式意义上讲，中国宪法与宪政之间的关联性不能一概否定，我们长期以来将民主与宪政相提并论，在一定程度上映衬出政治家和思想家的宪政理想。因此，把中国宪政作为建设性的过程来观察，符合中国特殊的社会文化和历史传统。
在我国社会主义建设的进程中，形成了具有中国特色的宪法体系，1954年宪法制定时期的政治和社会条件决定了它具有较强烈的国家主义倾向，在政府权力的配置上实行政府权力非横向制约机制；在公民基本权利和政府权力的关系上强调政府权威主义。但1954年宪法在确立人民主权的基础上，通过人民代表大会制度充分体现人民当家作主，政府领导人要通过民选方式产生等是具有宪政因素的制度设置。1954年宪法的实施加强了政府维持社会秩序的物质和精神力量，为宪政建设提供了物质基础和制度保障。1982年宪法加强了对公民基本权利的保障，不断完善人民代表大会的立法职能，在改革过程中通过制定法律来规范政府权力并保障人权。1999年宪法修正案为了适应社会主义市场经济的发展和人权保障的需求，规定我国法制建设的目标是实行依法治国、建设社会主义法治国家。这一规定明确肯定了由国家权力至上向人权保障转变，提出依法治国是实现法治的最低限度标准。2004年宪法修正案正式确认人权，并且首次在中国宪法文本中以限权的方式规定政府的权力。从我国宪法发展的进程可知，通过法治和人权原则的确立，有力地推动了我国宪政建设的进程，十一届全国人大常委会的工作报告指出，这些修正案是“我国宪政史上又一重要里程碑”。
全国人大对宪政的肯定具有重要的意义，它肯定了改革开放以来，国家在规范政府权力、保障人权以及重视宪法权威方面的成就，体现了我国宪政改革的基本精神。现代宪政的内在价值在于以宪法作为国家权力统治的基础，明确规定国家的政治制度及其运作过程，形成一整套规范政治运行和限制国家权力的规则和制度设置。对中国宪政过程的认识，必然推动我国宪法制度的发展与完善。 |
